十八大以來，一系列中央會議、文件多次提出要構建空間規(guī)劃體系，推進“多規(guī)合一”工作，科學劃定“三區(qū)三線”，即城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要“構建以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”。隨后，十九大明確要“完成生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”，“加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度”，“三區(qū)三線”的劃定及管控成為構建空間規(guī)劃體系的重要內容。
“三區(qū)三線”的具體內涵劃定原則
“三區(qū)”突出主導功能的劃分，“三線”側重邊界的剛性管控
目前，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界由規(guī)劃和國土部門共同劃定，是合理引導城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)發(fā)展，有效保護耕地與生態(tài)環(huán)境，基于地形條件、自然生態(tài)、環(huán)境容量等因素，劃定的一條或多條閉合邊界，包括現(xiàn)有建成區(qū)和未來建設預留空間。
永久基本農田保護紅線由國土部門劃定，指按照一定時期人口和社會經濟發(fā)展對農產品的需求，依法確定的不得占用、不得開發(fā)、需要永久性保護的耕地空間邊界。
生態(tài)保護紅線由環(huán)保部門劃定，是在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線。
“三線”由三個部門各自劃定，空間重疊不可避免，未來從自然資源統(tǒng)一管控的角度，由自然資源部門統(tǒng)一劃定將成為趨勢。
“三區(qū)”的城鎮(zhèn)空間指以城鎮(zhèn)居民生產生活為主體功能的國土空間，包括城鎮(zhèn)建設空間和工礦建設空間，以及部分鄉(xiāng)級政府駐地的開發(fā)建設空間。
農業(yè)空間指以農業(yè)生產和農村居民生活為主體功能，承擔農產品生產和農村生活功能的國土空間，主要包括永久基本農田、一般農田等農業(yè)生產用地以及村莊等農村生活用地。
生態(tài)空間指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務或生態(tài)產品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地、荒漠等。
國內省市的不斷實踐
近兩年，國務院和住建部分別下發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點方案》、《關于城市總體規(guī)劃編制試點的指導意見》，寧夏、海南、沈陽、長春、南京、江蘇、浙江等26個試點省市以及北京、上海等完成總規(guī)審批的城市，均在探索“三區(qū)三線”的劃定。其主流做法是“三線”劃定不重疊，“三區(qū)”根據主體功能區(qū)確定的主體功能，通過資源環(huán)境承載力評價與國土開發(fā)適宜性評價（以下簡稱“雙評價”），結合主體功能、地方特點以及空間發(fā)展戰(zhàn)略，形成城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)功能為主導、互不重疊的空間。但部分省市對于“三區(qū)”重疊的區(qū)域進行了彈性預控，未來可實現(xiàn)功能的轉換。
北京、福州等城市將永久基本農田保護紅線并入生態(tài)保護紅線，形成“兩線三區(qū)”的格局。北京以資源環(huán)境承載能力為硬約束，劃定城市開發(fā)邊界與生態(tài)保護紅線，遠期實現(xiàn)“兩線合一”，同時將全市空間劃分為集中建設區(qū)、限制建設區(qū)和生態(tài)控制區(qū)，通過集體建設用地騰退減量和綠化建設，限制建設區(qū)用地逐步劃入生態(tài)控制區(qū)和集中建設區(qū)，最終形成“一線兩區(qū)”的格局。福州與北京類似，在“兩線三區(qū)”的基礎上，將永久基本農田保護區(qū)與海洋保護區(qū)劃入“三區(qū)”中的生態(tài)底線區(qū)。
上海在“三區(qū)三線”的基礎上，增加了文物保護控制線，形成“三區(qū)四線”的格局。將“四線”作為空間管控的核心手段，納入各層次規(guī)劃中予以法定化。城市開發(fā)邊界內強化城鎮(zhèn)建設集中布局引導，推進緊湊集約發(fā)展；開發(fā)邊界外加強生態(tài)資源保護和生態(tài)建設，進行生態(tài)空間等級劃分與管控，推進低效工業(yè)用地和農村建設用地減量。
廈門在“三線”的基礎上，將生態(tài)空間和農業(yè)空間統(tǒng)一劃入生態(tài)控制區(qū)，形成“兩區(qū)三線”的格局。廈門新總規(guī)將生態(tài)空間、農業(yè)空間統(tǒng)一劃入生態(tài)控制區(qū)，同時提出對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外的區(qū)域進行剛性管控，嚴格把控建設項目，并借鑒新加坡留白機制，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內未明確土地用途的區(qū)域，在不突破用地規(guī)模前提下，可適當調整用地布局。
南京劃定生態(tài)控制線與城市開發(fā)邊界，并進行合一，將農業(yè)空間并入生態(tài)空間，與城鎮(zhèn)空間一同形成“一線兩區(qū)”的格局。在全市劃定生態(tài)控制線與城市開發(fā)邊界，在空間上實現(xiàn)“兩線合一”，生態(tài)控制線內為主要進行生態(tài)保護與控制的區(qū)域，城市開發(fā)邊界內為主要進行集中城市建設的區(qū)域，最終形成“一線兩區(qū)”全域空間管控體系。
深圳、成都、寧夏、海南等大部分試點省市仍然采用“三區(qū)三線”劃定方法。各省市在“生態(tài)優(yōu)先、科學劃定、底線控制、上下結合”的原則下，探索將“三線”以矢量化方式定界落地，對“三區(qū)”進行差異化評價，劃分適宜性等級，綜合考慮不同功能的目標定位、各類保護底線、經濟社會發(fā)展目標，并最終形成差異化管控的機制。海南省在此基礎上，進一步將生態(tài)空間進行細分，并按照功能與適宜性等級劃分，確定一、二級生態(tài)功能區(qū)以及開發(fā)功能區(qū)。
對重慶的啟示
“大城市、大庫區(qū)、大山區(qū)、大農村”作為重慶的基本市情，使我市存在城鎮(zhèn)化水平不高、城鄉(xiāng)融合度不強、各區(qū)縣發(fā)展不均衡等問題，結合已完成的全市“多規(guī)合一”工作整合成果，建議如下：
一是摸清家底，對空間資源要素矢量化。對“山水林田湖草”等自然資源、各類地質災害、各類礦產資源、全域城鄉(xiāng)現(xiàn)狀建設用地、人口、社會經濟、產業(yè)發(fā)展進行梳理和矢量化，建立全市空間數據庫。
二是科學評價，開展“雙評價”工作。以系統(tǒng)構建生態(tài)安全格局、優(yōu)化國土開發(fā)為目標，依據“雙評價”方法，結合重慶市、區(qū)縣實際，劃定“三線”，科學確定“三區(qū)”，并按適宜性等級劃分為一、二、三類等級區(qū)。
三是堅持底線思維，守住自然本底，制定管控原則。根據生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)三類空間的一、二、三類等級差異化管控原則，制定各類空間的指標式和清單式管控原則。
四是部門聯(lián)動、統(tǒng)籌協(xié)調。建立“市區(qū)聯(lián)動、雙向統(tǒng)籌”工作機制和方法，統(tǒng)籌協(xié)調主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃等，尊重自然生態(tài)整體性和系統(tǒng)性，加強跨區(qū)域間生態(tài)保護紅線的有序銜接，合理確定。
五是實現(xiàn)共同劃定，明確事權，并行管理。在市級自然資源部門尚未正式組建前，由現(xiàn)有的國土、規(guī)劃、環(huán)保等部門開展資源調查和“雙評價”工作，部門機構改革之后，由自然資源部門牽頭共同劃定“三區(qū)三線”，并按照政府“三定”的職責分工，進行并行式管理?！叭齾^(qū)三線”任何一項內容的修改，都要在一張圖、一個平臺上及時更新完善。
