為人民編規(guī)劃：空間規(guī)劃發(fā)展動(dòng)向及啟示

當(dāng)前，空間規(guī)劃已經(jīng)成為行業(yè)熱點(diǎn)。為積極應(yīng)對(duì)自然資源部成立后規(guī)劃體系的重構(gòu)，各政府部門、科研院所、各類規(guī)劃設(shè)計(jì)研究機(jī)構(gòu)都積極開(kāi)展空間規(guī)劃相關(guān)研究，但空間規(guī)劃是什么、做什么、怎么做等問(wèn)題仍未達(dá)成共識(shí)。在此背景下系統(tǒng)梳理空間規(guī)劃發(fā)展動(dòng)向，總結(jié)主要觀點(diǎn)、基本共識(shí)與主要爭(zhēng)議，對(duì)深化空間規(guī)劃研究和指導(dǎo)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究機(jī)構(gòu)（以城鄉(xiāng)規(guī)劃為主要業(yè)務(wù)）積極主動(dòng)響應(yīng)空間規(guī)劃改革，具有一定意義。

空間規(guī)劃是什么、做什么、怎么做等問(wèn)題仍未達(dá)成共識(shí)

深規(guī)院作為扎根在改革開(kāi)放先鋒城市深圳的規(guī)劃咨詢研究與設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，一直奮斗在規(guī)劃改革的前沿，多年以來(lái)在部分領(lǐng)域時(shí)常成為規(guī)劃變革的引領(lǐng)者。為了主動(dòng)適應(yīng)新一輪的規(guī)劃變革，深規(guī)院依托深汕特別合作區(qū)總體規(guī)劃編制創(chuàng)新，研究設(shè)立了市縣國(guó)土空間規(guī)劃科研課題，組建了專門團(tuán)隊(duì)進(jìn)行研究。本文是市縣國(guó)土空間規(guī)劃科研課題的階段性成果，相關(guān)研究受深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院科研基金資助。

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是國(guó)家構(gòu)建空間規(guī)劃體系的根本動(dòng)因，《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)〔2015〕25號(hào)）奠定了空間規(guī)劃體系的基調(diào)，組建自然資源部成為國(guó)家建立空間規(guī)劃體系的關(guān)鍵舉措。同時(shí)，《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕44號(hào)）明確了空間規(guī)劃在國(guó)家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)地位。

重點(diǎn)梳理2018年中國(guó)土地學(xué)會(huì)、中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)主辦的兩大類會(huì)議主要觀點(diǎn)。會(huì)議內(nèi)容來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)或相關(guān)微信公眾號(hào)，本文僅按會(huì)議類型進(jìn)行觀點(diǎn)梳理，不再一一羅列發(fā)言人。

2.1 自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃編制重點(diǎn)問(wèn)題系列研討會(huì)

主要圍繞第一期至第六期，從空間規(guī)劃體系、用途管控體系、生態(tài)空間與海洋管控、規(guī)劃管控體系四個(gè)方面梳理部分觀點(diǎn)。

空間規(guī)劃體系：構(gòu)建形成“國(guó)家—省—市—縣”四級(jí)、“總體規(guī)劃—專項(xiàng)（分區(qū)）規(guī)劃—控制性規(guī)劃”三類的空間規(guī)劃編制體系；構(gòu)建由國(guó)家、省、市、縣、鎮(zhèn)五級(jí)，總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃三類構(gòu)成的空間規(guī)劃體系；構(gòu)建“統(tǒng)籌性規(guī)劃—專項(xiàng)性規(guī)劃—執(zhí)行性規(guī)劃”的規(guī)劃體系；區(qū)域?qū)用鎻?qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃的主體地位，納入城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等規(guī)劃內(nèi)容，城市層面加快“兩規(guī)融合”。

用途管控體系：在自然資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，形成全域全類型空間管制措施；構(gòu)建“指標(biāo)+控制線+分區(qū)”的管控體系；生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)、永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)實(shí)行正面清單管理和強(qiáng)度控制，一般農(nóng)地區(qū)和一般生態(tài)區(qū)實(shí)行負(fù)面清單管理和強(qiáng)度控制，城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)及獨(dú)立工礦區(qū)實(shí)行建設(shè)用地總面積和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制；建立空間準(zhǔn)入許可、土地用途轉(zhuǎn)用許可的規(guī)劃實(shí)施制度；構(gòu)建涵蓋耕地、林地、草地、濕地等全部自然資源類型的規(guī)劃用地分類；單級(jí)土地用途管制分區(qū)向多級(jí)用途管制分區(qū)轉(zhuǎn)變，建立剛性與彈性并重的用途管制規(guī)則。

生態(tài)空間規(guī)劃應(yīng)以生態(tài)保護(hù)需要和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)

生態(tài)空間與海洋管控：生態(tài)空間規(guī)劃應(yīng)以生態(tài)保護(hù)需要和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能作為主要導(dǎo)向，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立城鎮(zhèn)最小生態(tài)安全距離；建立優(yōu)先脆弱生態(tài)區(qū)恢復(fù)重建規(guī)則；倡導(dǎo)景觀恢復(fù)“山水林田湖草綜合治理”的管理方式；建立“陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動(dòng)”海洋資源環(huán)境保護(hù)新機(jī)制；嚴(yán)格管控圍填海，實(shí)行海域招拍掛、分類完善用地手續(xù)、銜接產(chǎn)權(quán)證書(shū)換發(fā)等方式實(shí)現(xiàn)陸海產(chǎn)權(quán)無(wú)縫轉(zhuǎn)換。

規(guī)劃管控體系：建立宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面的管控體系，宏觀層面指標(biāo)、政策管控，中觀層面用途管控分區(qū)，微觀層面結(jié)構(gòu)、數(shù)量管控；實(shí)現(xiàn)三個(gè)“統(tǒng)一”，統(tǒng)一的規(guī)劃編制體系（一張藍(lán)圖）、統(tǒng)一的規(guī)劃管控體系（用途管制、開(kāi)發(fā)許可）和統(tǒng)一基礎(chǔ)支撐體系（法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行政事權(quán)）；國(guó)家或省級(jí)政府事權(quán)主要落實(shí)國(guó)家（?。?zhàn)略、協(xié)調(diào)跨轄區(qū)事項(xiàng)、保護(hù)戰(zhàn)略性資源、落實(shí)重大工程等，地方政府的事權(quán)體現(xiàn)為城市公共服務(wù)供給和資源環(huán)境保護(hù)，剛性越強(qiáng)，事權(quán)層級(jí)最高；以片區(qū)控規(guī)評(píng)估評(píng)審取代單個(gè)項(xiàng)目評(píng)估評(píng)審。

2.2 2018中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)學(xué)術(shù)對(duì)話十和學(xué)術(shù)對(duì)話二十五

主要從空間規(guī)劃的原則和要求、國(guó)土空間用途管制、市縣空間規(guī)劃三方面梳理部分觀點(diǎn)。

空間規(guī)劃原則與要求：空間規(guī)劃重在統(tǒng)籌綜合協(xié)調(diào)，不能替代不同部門的規(guī)劃工作；空間規(guī)劃應(yīng)處理好中央和地方、城市和鄉(xiāng)村、政府和市場(chǎng)、城市不同系統(tǒng)之間的關(guān)系；國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)化底線安全意識(shí)、繼承相關(guān)規(guī)劃優(yōu)勢(shì)、以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)優(yōu)化國(guó)土空間格局、實(shí)現(xiàn)空間全域覆蓋、關(guān)注存量空間與空間品質(zhì)、健全國(guó)土空間用途管制制度；國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)分級(jí)分類、自上而下、底線管控；要重視空間規(guī)劃中的區(qū)域、城市、地方三個(gè)層次以及彼此間的關(guān)系。

國(guó)土空間用途管制：國(guó)土空間用途管制應(yīng)該包括三類職能（規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)督）、三級(jí)規(guī)劃（國(guó)家和省級(jí)、市縣級(jí)、縣級(jí)以下）、三類管控（指標(biāo)、邊界、名錄），注重三類空間和土地分類相銜接，探索不同主導(dǎo)功能的單元管控模式等。

市縣空間總體規(guī)劃在理念上應(yīng)以保護(hù)優(yōu)先

市縣空間規(guī)劃：市縣層面的國(guó)土空間規(guī)劃要有戰(zhàn)略思維、全域思維、統(tǒng)籌思維、系統(tǒng)思維、民主思維；市縣國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)做好全域保護(hù)與發(fā)展的戰(zhàn)略和政策、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、全域用途管制、各類用地用途、強(qiáng)度、形態(tài)管理；市縣空間總體規(guī)劃在理念上應(yīng)保護(hù)優(yōu)先，內(nèi)容上全域統(tǒng)籌，按照城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、其他地區(qū)和交通市政、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施等，分塊分條管控落實(shí)國(guó)家、省級(jí)有關(guān)政策。

3.1 空間規(guī)劃的內(nèi)涵與目標(biāo)

國(guó)內(nèi)外對(duì)空間規(guī)劃的定義仍未達(dá)成共識(shí)，但戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性、政策性是空間規(guī)劃定義的共性要素。國(guó)際上，上世紀(jì)80年代歐盟就提出了空間規(guī)劃概念并先后啟動(dòng)了多項(xiàng)空間規(guī)劃研究計(jì)劃[1]，但世界各國(guó)對(duì)空間規(guī)劃的定義仍遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)[2]。國(guó)內(nèi)對(duì)空間規(guī)劃的理解也呈現(xiàn)出多元化視角的特征，比較典型的有公共政策視角和規(guī)劃協(xié)調(diào)視角：

從公共政策視角看，空間規(guī)劃不只是設(shè)計(jì)，更多的是政策[1]。空間規(guī)劃是國(guó)家為有效調(diào)控社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境要素而采取的空間政策工具，是對(duì)空間用途的管制和安排[3]，是可持續(xù)發(fā)展必不可少的公共管理工具[4]。從規(guī)劃協(xié)調(diào)視角看，空間規(guī)劃的核心是國(guó)土空間整合以及體制機(jī)制的協(xié)調(diào)，空間規(guī)劃是銜接協(xié)調(diào)、優(yōu)化重構(gòu)多部門規(guī)劃及其上下位關(guān)系的綜合性規(guī)劃，而不是完全替代其他規(guī)劃。空間規(guī)劃的起點(diǎn)將是“統(tǒng)一的底圖、統(tǒng)一的底數(shù)、統(tǒng)一的底線”，終點(diǎn)將是“統(tǒng)一的空間方案、統(tǒng)一的用途管制、統(tǒng)一的管理事權(quán)”[5]。

空間規(guī)劃的核心目標(biāo)是解決“規(guī)劃打架”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的所有國(guó)土空間用途管制。目前我國(guó)具有法定依據(jù)的各類規(guī)劃已超過(guò)80種[2]，規(guī)劃沖突是因土地發(fā)展權(quán)管理權(quán)力之爭(zhēng)帶來(lái)的[6]，各類空間性規(guī)劃的共同發(fā)展趨勢(shì)是強(qiáng)化基于土地發(fā)展權(quán)的空間管制，但空間管制手段和方法不一樣[7]。為了解決部門規(guī)劃交叉、部門職責(zé)交叉、空間性規(guī)劃約束不力的問(wèn)題[8]，完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，國(guó)家大力推動(dòng)空間規(guī)劃體系改革?？臻g規(guī)劃是實(shí)施國(guó)土空間用途管制的基礎(chǔ)依據(jù)，是完善自然資源監(jiān)管體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[6]，是現(xiàn)代國(guó)家政府進(jìn)行空間治理的核心手段，是政府調(diào)控和引導(dǎo)空間資源配置的基礎(chǔ)[3]。

3.2 空間規(guī)劃的層級(jí)類別

空間規(guī)劃編制體系可劃分為縱向?qū)蛹?jí)體系和橫向類別體系兩大類。縱向涉及國(guó)家、省、市縣3個(gè)層面，橫向涉及擁有空間規(guī)劃管理權(quán)的各部門[3]?？v向上應(yīng)與各級(jí)政府事權(quán)相對(duì)應(yīng)，橫向上應(yīng)與部門事權(quán)相對(duì)應(yīng)[9]。

在層級(jí)上，仍存在不同觀點(diǎn)。有建議構(gòu)建國(guó)家、省、市、縣4個(gè)層級(jí)[10]，也有建議構(gòu)建國(guó)家、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個(gè)層級(jí)[9]，還有建議構(gòu)建國(guó)家、省、市、縣、縣級(jí)以下5個(gè)層級(jí)[6]。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)集中在兩個(gè)方面，一是市、縣是否屬于同一層級(jí)，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否納入層級(jí)范疇。

在類別上，規(guī)劃體系整體可分為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃兩大類[11, 12]。采用二分法劃分，空間規(guī)劃可分為法定規(guī)劃和非法定規(guī)劃[13]，空間總體規(guī)劃和部門規(guī)劃[14]。此外，也有研究將規(guī)劃劃分為底線型規(guī)劃（解決“先布棋盤”的問(wèn)題）、戰(zhàn)略型規(guī)劃（解決“如何落子”的問(wèn)題）、行動(dòng)型規(guī)劃（解決“落子到位”的問(wèn)題）三種形式，認(rèn)為城市層面空間規(guī)劃的成果將是這三種形式的有機(jī)組合[15]。

3.3 空間規(guī)劃的形成邏輯

目前，空間規(guī)劃的形成邏輯有“1+N”和“1=N”兩種典型模式。“1”指空間規(guī)劃，“N”指現(xiàn)行各類空間性規(guī)劃?！?+N”模式指在現(xiàn)行各類空間性規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制空間規(guī)劃，作為其他空間性規(guī)劃的總遵循[2, 8, 16-18]?！?=N”模式指用空間規(guī)劃替代主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及其他空間性規(guī)劃，不再編制其他空間性規(guī)劃[8, 16]。雖然，“1+N”模式與實(shí)際情況更相符，但也存在一個(gè)難題，即原有的空間規(guī)劃體系沒(méi)有減少，反而多了一層規(guī)劃，多了一層協(xié)調(diào)問(wèn)題[8]。

空間規(guī)劃在哪類規(guī)劃的基礎(chǔ)上形成仍未達(dá)成共識(shí)，目前的爭(zhēng)論聚焦在城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃三類規(guī)劃上。第一類觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)以城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)完善空間規(guī)劃體系[8, 19-21]，主要理由是城鄉(xiāng)規(guī)劃體系較為健全[19]。強(qiáng)調(diào)以省級(jí)空間規(guī)劃取代省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，市縣空間規(guī)劃在市縣總體規(guī)劃基礎(chǔ)上改革形成[8]。第二類觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)完善空間規(guī)劃體系[11, 22, 23]，主要理由是土地利用規(guī)劃具有縱橫全覆蓋的體系、統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、較強(qiáng)約束性等特征[11]。第三類觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)完善空間規(guī)劃體系，主要理由是主體功能區(qū)制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分[18, 24]。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行空間性規(guī)劃都不適宜作為綜合性的國(guó)家空間發(fā)展規(guī)劃[1]，因?yàn)閱我坏摹皣?guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃”、“全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”或“全國(guó)土地利用規(guī)劃”都不能真正發(fā)揮國(guó)家空間整體規(guī)劃的作用[25]。

3.4 空間規(guī)劃的編制體系

在空間規(guī)劃體系構(gòu)建的各類設(shè)想中，通常是上述兩種模式的融合運(yùn)用。目前，比較典型的空間規(guī)劃體系構(gòu)想包括三種類型。

（1）基于分級(jí)分類的全國(guó)空間規(guī)劃體系構(gòu)建

謝英挺等提出“國(guó)家、省域?qū)用婵臻g綜合規(guī)劃+地方層面空間綜合規(guī)劃”的空間規(guī)劃體系[26]。朱江等提出“全國(guó)空間發(fā)展規(guī)劃綱要+省域空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃+城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃+城市空間發(fā)展綜合規(guī)劃”的空間規(guī)劃體系[27]。林堅(jiān)等提出“國(guó)家、省級(jí)層面國(guó)土規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃合一，市縣層面土地利用總體規(guī)劃和其他空間規(guī)劃融合，市縣以下層面構(gòu)建行政分區(qū)型、單元管控型等多類型、多形式的實(shí)施性規(guī)劃”的構(gòu)想[28]。林堅(jiān)等提出構(gòu)建“五級(jí)三類、一總四?！钡目臻g規(guī)劃體系，“五級(jí)三類”指國(guó)家、省、市、縣、縣級(jí)以下5個(gè)層級(jí)，國(guó)家、省級(jí)規(guī)劃、市縣級(jí)規(guī)劃、縣級(jí)以下實(shí)施規(guī)劃三類規(guī)劃?！耙豢偹膶！敝?個(gè)總體規(guī)劃、4類專項(xiàng)規(guī)劃[6]。

（2）基于功能定位的全國(guó)空間規(guī)劃體系構(gòu)建

郝慶提出構(gòu)建“宏觀政策性/指導(dǎo)性規(guī)劃—中觀銜接性規(guī)劃—微觀實(shí)施性規(guī)劃”的空間規(guī)劃體系[29]。張建平提出構(gòu)建“指導(dǎo)性的國(guó)家級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、政策性的省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、實(shí)施性的市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、操作性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃”四級(jí)體系[9]。于少康等提出建立“統(tǒng)籌性規(guī)劃+專項(xiàng)規(guī)劃+執(zhí)行規(guī)劃（詳細(xì)規(guī)劃）”的空間規(guī)劃體系，統(tǒng)籌性規(guī)劃屬頂層設(shè)計(jì)、上位指導(dǎo)性規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃屬要素類規(guī)劃，執(zhí)行規(guī)劃即落地規(guī)劃[10]。

（3）基于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的市縣級(jí)空間規(guī)劃體系構(gòu)建

謝映等以長(zhǎng)沙為研究對(duì)象，提出搭建縱向“總體規(guī)劃—分區(qū)規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”逐級(jí)傳導(dǎo)的主干規(guī)劃和橫向系統(tǒng)的專項(xiàng)規(guī)劃體系[16]。王岳以重慶為研究對(duì)象，提出以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，整合專項(xiàng)規(guī)劃和其他部門專業(yè)規(guī)劃，構(gòu)建覆蓋“全域”、“全要素”的“五級(jí)三類”規(guī)劃編制體系，“五級(jí)”指市域、主城區(qū)、區(qū)縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村5個(gè)層級(jí)，“三類”指法定規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃[30]。林堅(jiān)等以桓臺(tái)縣為研究對(duì)象，探索構(gòu)建了“雙層次”規(guī)劃體系：第一層，在縣域?qū)用?，以“三線”劃定為核心的全域整體管控，注重“一張藍(lán)圖”全覆蓋管理；第二層，在縣域之下，以分類管控為重點(diǎn)的單元管控規(guī)劃，側(cè)重“圖則式”分類分片引導(dǎo)管控[31]。

4.1 樹(shù)立生態(tài)文明觀和自然資源觀

編制空間規(guī)劃，要樹(shù)立生態(tài)文明觀。在思想上必須堅(jiān)持“人與自然和諧共生”、“綠水青山就是金山銀山”、“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”、“山水林田湖草是生命共同體”等生態(tài)文明要求和方針，要優(yōu)先保護(hù)生態(tài)空間，逐步擴(kuò)大生態(tài)空間面積。在價(jià)值導(dǎo)向上必須把“五位一體”納入統(tǒng)一的分析框架，將建設(shè)主導(dǎo)的價(jià)值導(dǎo)向內(nèi)化到整個(gè)系統(tǒng)，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明多維視角綜合考量規(guī)劃的價(jià)值選擇。在這種認(rèn)識(shí)下，不僅需特別關(guān)注“雙評(píng)價(jià)”等基礎(chǔ)評(píng)價(jià)方法，更需注重規(guī)劃過(guò)程中的多學(xué)科、多專業(yè)交叉互動(dòng)與雙向反饋。

編制空間規(guī)劃，要樹(shù)立自然資源觀。從關(guān)注土地到關(guān)注所有資源，規(guī)劃不僅要探索土地資源的資產(chǎn)化、保值和增值路徑，還需根據(jù)地方實(shí)際探索其他主要資源的資產(chǎn)化、保值和增值路徑，實(shí)現(xiàn)全要素綜合規(guī)劃。從規(guī)劃區(qū)轉(zhuǎn)向全域覆蓋，不僅要探索非建設(shè)用地的管控方法，同時(shí)要更加注重建設(shè)用地的管控創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)以最少的建設(shè)用地滿足最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求。這種認(rèn)識(shí)下，不僅需高度重視全域國(guó)土空間用途分類、管控單元?jiǎng)澐值纫?guī)劃方法的創(chuàng)新，同時(shí)還需特別關(guān)注資源分等定級(jí)及其空間區(qū)劃、資源供需平衡及其優(yōu)化配置方法等。

4.2 從為部門編規(guī)劃轉(zhuǎn)向?yàn)槿窬幰?guī)劃

規(guī)劃要始終堅(jiān)持為人民編規(guī)劃的根本，部門只是代表國(guó)家和全民行使統(tǒng)一管理權(quán)。無(wú)論是之前的住建部，還是現(xiàn)在的自然資源部，都是代表國(guó)家行使空間管理職權(quán)。自然資源部組建的時(shí)代背景是新時(shí)代，新時(shí)代的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。因此，無(wú)論部門改革怎么變，其目的是為了更好地應(yīng)對(duì)這一主要矛盾，規(guī)劃亦然，規(guī)劃應(yīng)始終要圍繞“以人民為中心”這一核心思想。

空間規(guī)劃創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是人們需求的共性和差異性（圖片來(lái)源：pixabay）

空間規(guī)劃創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是人們需求的共性和差異性。全域全類型國(guó)土空間用途的科學(xué)分類、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的充分均衡供給等空間規(guī)劃面臨的難題，其關(guān)鍵是標(biāo)準(zhǔn)的確定很困難。但是，如果基于人的需求共性和差異性出發(fā)，則會(huì)幫助我們快速找到切入點(diǎn)。例如，公共產(chǎn)品的規(guī)劃供給可以區(qū)分基本和特色兩大類，基本對(duì)應(yīng)共性需求，特色對(duì)應(yīng)差異化需求。

4.3 堅(jiān)守學(xué)科特性和轉(zhuǎn)變工作方法

堅(jiān)守通過(guò)優(yōu)化空間布局和改善人居環(huán)境促進(jìn)城鄉(xiāng)繁榮和實(shí)現(xiàn)美好生活的學(xué)科特性。無(wú)論空間規(guī)劃體系怎么定，城鄉(xiāng)規(guī)劃的學(xué)科價(jià)值不會(huì)丟失。自然資源部三定方案明確國(guó)土空間用途管制司“擬訂開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等用途管制政策并監(jiān)督實(shí)施”，這說(shuō)明城鄉(xiāng)規(guī)劃仍被當(dāng)做一種特別的規(guī)劃類型予以對(duì)待。雖然，為“增長(zhǎng)”服務(wù)經(jīng)常受到批判，但恰恰可能成為城鄉(xiāng)規(guī)劃的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。城鄉(xiāng)規(guī)劃以一套完整的規(guī)劃體系，成功探索了以土地資源為代表的資源資產(chǎn)化、增值和保值的路徑和方法，這對(duì)于其他自然資源的資產(chǎn)化管理具有非常重要的潛在價(jià)值。

須知，新時(shí)代，增長(zhǎng)仍是第一要?jiǎng)?wù)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍是中心?？臻g規(guī)劃是指導(dǎo)性與約束性并重，其本意是在發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)下謀求空間的高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，核心任務(wù)是在生態(tài)文明語(yǔ)境下尋求支撐新時(shí)代全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的空間對(duì)策，而支撐持續(xù)較高速度的高質(zhì)量增長(zhǎng)更是重中之重。因此，在充分發(fā)揮空間規(guī)劃的指導(dǎo)性方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科具有其他學(xué)科難以替代的獨(dú)特價(jià)值和優(yōu)勢(shì)。

工作方法上應(yīng)在“調(diào)查-分析-規(guī)劃”模式的基礎(chǔ)上，積極探索“協(xié)同-協(xié)作-協(xié)調(diào)”的新模式。“調(diào)查-分析-規(guī)劃”模式更適合單一主體（包括規(guī)劃中常見(jiàn)的機(jī)構(gòu)聯(lián)合體）情景下的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，其特點(diǎn)是規(guī)劃編制主體的集中調(diào)研、分散分析（無(wú)論是單個(gè)規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)還是機(jī)構(gòu)聯(lián)合體），實(shí)踐中雖然會(huì)強(qiáng)調(diào)多專業(yè)、多團(tuán)隊(duì)配合，但往往依賴負(fù)責(zé)人或牽頭單位組織，而多規(guī)協(xié)調(diào)的關(guān)鍵在于部門的協(xié)同。

因此，在工作伊始就應(yīng)該促成多部門、多利益相關(guān)主體間搭建溝通與聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，形成共同目標(biāo)；在此基礎(chǔ)上，圍繞共同目標(biāo)和關(guān)鍵問(wèn)題，組織多專業(yè)團(tuán)隊(duì)同時(shí)同步推進(jìn)相關(guān)工作，共同攻克關(guān)鍵難題，形成實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和解決問(wèn)題的基本路徑和手段；最后，通過(guò)廣泛的公眾參與、專家論證、部門協(xié)商等，對(duì)基本路徑和手段進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，最終實(shí)現(xiàn)各方空間利益的相對(duì)均衡，并以制度化的形式將共識(shí)穩(wěn)固化。這種工作方法的轉(zhuǎn)變并沒(méi)有神奇之處，只是呼吁回歸到規(guī)劃關(guān)于“利益協(xié)調(diào)”的基礎(chǔ)作用上來(lái)。