自然資源部總規(guī)劃師談新時代的空間規(guī)劃邏輯

國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。進(jìn)入生態(tài)文明新時代，國土空間規(guī)劃的理論、方法和實踐，要順應(yīng)新時代發(fā)展的要求而優(yōu)化。尤其是國土空間規(guī)劃作為謀劃空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、制度性工具，要注重目標(biāo)、問題和運(yùn)行導(dǎo)向，圍繞前瞻性、科學(xué)性、操作性3個核心問題，從勢、道、術(shù)3個方面進(jìn)行優(yōu)化，成為管用、適用、好用的規(guī)劃。

一個時代有一個時代的空間邏輯。中國古代對空間的布局安排講求“天時、地利、人和”，注重合時宜、服水土、通人性，“天、地、人”是農(nóng)耕文明時代空間規(guī)劃理論和實踐的基本要素和內(nèi)在邏輯?，F(xiàn)代人做規(guī)劃不一定比古人更有智慧，我們往往對土地等物質(zhì)條件和技術(shù)因素比較重視，對人的感受不夠重視，對時間維度和運(yùn)行問題也考慮不多。

每一個時代都需要相應(yīng)的時空秩序支撐。謀劃長遠(yuǎn)發(fā)展首先要把國土空間開發(fā)保護(hù)格局規(guī)劃好。時代（天）、空間（地）、社會（人）這些因素有了重大改變，規(guī)劃的理論、方法和實踐也要隨之優(yōu)化。經(jīng)歷過原始文明、農(nóng)耕文明和工業(yè)文明后，空間發(fā)展進(jìn)入了“生態(tài)文明的新時代”——空間V4.0。

國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。中央將空間規(guī)劃改革納入生態(tài)文明改革總體方案，即意味著國土空間規(guī)劃進(jìn)入了生態(tài)文明的新時代，這是討論規(guī)劃邏輯的起點(diǎn)和基點(diǎn)。因此，國土空間規(guī)劃的理論、方法和實踐，不是因為行政主管部門的變化而“優(yōu)化”，而是順應(yīng)新時代發(fā)展要求而優(yōu)化。

“多規(guī)合一”雖然解決了規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性問題，難卻以解決規(guī)劃自身的功能問題。因此，現(xiàn)在應(yīng)回歸到規(guī)劃問題的起點(diǎn)：規(guī)劃到底能干什么？筆者以為：國土空間規(guī)劃作為空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、制度性工具，涉及3個核心功能問題：

• 前瞻性，沒有前瞻性就沒有必要做規(guī)劃；

• 科學(xué)性，規(guī)劃能針對性地解決空間發(fā)展和治理的問題；

• 操作性，通過有效的方法和實施機(jī)制，切實解決問題，產(chǎn)生效益。

現(xiàn)在，一些空間規(guī)劃比較重視目標(biāo)、愿景，有空間策略，但時間維度考慮不夠，尤其缺乏有效運(yùn)行機(jī)制來保障規(guī)劃實施。這大概是現(xiàn)有規(guī)劃的一個短板，所以才會有“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的說法，因而也必須“優(yōu)化”。

一個好的規(guī)劃應(yīng)是“管用、適用、好用”的空間治理政策或制度設(shè)計。所謂“管用”就是能解決問題；“適用”就是能適應(yīng)具體的時期、地域和應(yīng)用場景；“好用”就是運(yùn)行成本不高，便于執(zhí)行。因此規(guī)劃必須強(qiáng)化問題導(dǎo)向或治理導(dǎo)向，具體可細(xì)化為3個導(dǎo)向：

• 目標(biāo)導(dǎo)向，明確方向，提振預(yù)期；

• 問題導(dǎo)向，優(yōu)化配置，完善秩序；

• 運(yùn)行導(dǎo)向或操作導(dǎo)向，通過健全運(yùn)行機(jī)制和操作規(guī)劃，實現(xiàn)效益。

按照中國人的理念，我們可以把規(guī)劃3個核心功能問題對應(yīng)到“勢、道、術(shù)”3個層面。具體而言，第一是取勢；第二是正道；第三是優(yōu)術(shù)?！叭荨本褪侨∮欣畡荩袝r還要造勢。好的規(guī)劃都善于“無中生有”，再順勢而為。 “正道”，就是要掌握科學(xué)的規(guī)律，把握正確的原則，才能針對性解決問題?！皟?yōu)術(shù)”，就是優(yōu)化具體的工作方式、方法或機(jī)制，保障規(guī)劃能有效實施和運(yùn)行。

取勢—動力邏輯。生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的相互作用，推動社會的發(fā)展進(jìn)步。而時空關(guān)系對于生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系具有實體性的重塑作用。所以分析一個地區(qū)的發(fā)展動力，可以從生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系和時空關(guān)系這3個供給性維度來看。新時代的發(fā)展動力主要以深度信息化、新型市場化（或法治化）和新型全球化為代表，分別代表了生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系和時空關(guān)系。

• “深度信息化”。“深度信息化”包括數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，或簡稱數(shù)字化，因為數(shù)字化代表了科技原動力。所以，有人認(rèn)為世界萬物可以用“信息+算法+能量”來解釋。數(shù)字化史無前例地改變了人類生產(chǎn)方式、生活方式乃至發(fā)展方式、治理方式，重構(gòu)了人與人之間的生產(chǎn)關(guān)系、社會關(guān)系乃至人與物、物與物之間的時空關(guān)系，形成了智慧經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)社會和一種“數(shù)字生態(tài)”。人與萬物皆為數(shù)字化生態(tài)系統(tǒng)中的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)或單元，自然、人、城市、經(jīng)濟(jì)、社會等因數(shù)字化而“生態(tài)化”。因此，數(shù)字化超越了以往的生產(chǎn)力變革，既改變了生產(chǎn)力，也改變了生產(chǎn)關(guān)系和時空關(guān)系，并形成了一種萬物互聯(lián)的“新生態(tài)文明”特征。

• 新型市場化（法治化）。中國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展期，“四個全面”推動了市場化改革和法治化建設(shè)，對生產(chǎn)關(guān)系、社會關(guān)系和空間關(guān)系影響重大。

• 新型全球化。全球化不僅影響了貿(mào)易和地緣關(guān)系，也影響了文明的發(fā)展?！耙粠б宦贰睂量臻g格局產(chǎn)生重大的影響，也將促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

以上三大動力中最需要關(guān)注的是數(shù)字化，因為我們將面對的是一個數(shù)字化的“新生態(tài)”，其生態(tài)文明的空間特征與僅有自然生態(tài)的時代大不一樣。

取勢—需求邏輯。推斷未來發(fā)展趨勢，可以從3個需求維度來看：

主體全面人本化。一個地方的競爭力體現(xiàn)在人的創(chuàng)造力和凝聚力。人類的發(fā)展超越對溫飽生存的需求后，進(jìn)入全面發(fā)展的新階段?！耙匀嗣駷橹行摹痹诟哔|(zhì)量發(fā)展階段體現(xiàn)在充分滿足人民對“美好生活的向往”。

客體全面生態(tài)化。經(jīng)歷過工業(yè)化對自然環(huán)境的巨大沖擊后，需要回歸尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，營造人和自然和諧共生、可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)?！叭嫔鷳B(tài)化”不僅指環(huán)境質(zhì)量的改善和資源的節(jié)約，更意味著生產(chǎn)、生活方式的生態(tài)化，意味著資源的生態(tài)價值超越了其作為生產(chǎn)資料的價值。

群體的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化。城市之間不能孤立生存，沒有網(wǎng)絡(luò)化就會被邊緣化。信息化、市場化和全球化都將促進(jìn)區(qū)域化、網(wǎng)絡(luò)化，形成“命運(yùn)共同體”。甚至城市內(nèi)部也要網(wǎng)絡(luò)化，使更多有活力的城市節(jié)點(diǎn)或中心產(chǎn)生社區(qū)，成為一個“微型城市”。

以上“三化”意味著未來一個地區(qū)的空間發(fā)展必將體現(xiàn)“新發(fā)展理念”的導(dǎo)向：第一，注重創(chuàng)新和共享，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活；第二，注重生態(tài)優(yōu)先，實現(xiàn)綠色發(fā)展；第三，注重開放和協(xié)同，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

取勢—空間V4.0。上述“六化”之“勢”在數(shù)字化背景下，呈現(xiàn)出新的時空生態(tài)特征。數(shù)字化融合了時空，實際上是我們?nèi)藶榉指盍藭r空，時空本來就是時空一體、虛實合一的“相”。空間V4.0的空間生態(tài)特征，主要體現(xiàn)在空間布局、結(jié)構(gòu)、功能、品質(zhì)、特色、權(quán)益的6種“相”變。

• 布局的多中心、網(wǎng)絡(luò)化。互聯(lián)網(wǎng)讓世界更扁平，但不是“去中心化”。新的“集中—分散”動能使城鎮(zhèn)群及城鎮(zhèn)內(nèi)部呈現(xiàn)“多中心、網(wǎng)絡(luò)化”的分布式結(jié)構(gòu)。

• 結(jié)構(gòu)的群落式、圈層化。交通和網(wǎng)絡(luò)的可達(dá)性決定了空間群落結(jié)構(gòu)，弱化了行政邊界作用，形成了同城效應(yīng)的都市圈及城鎮(zhèn)圈、社區(qū)生活圈等群落式圈層結(jié)構(gòu)。

• 功能的復(fù)合式、社區(qū)化。數(shù)字化使生產(chǎn)、生活更加融合。人成為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，而虛實結(jié)合、功能復(fù)合的社區(qū)（社群）成為群體活動的基本時空單元。

• 品質(zhì)的體驗性、場景化。時間決定空間的意義，體驗決定空間的價值，空間規(guī)劃和設(shè)計要圍繞人的感知，注重場景營造，人們在場景當(dāng)中連接世界、感知生命、創(chuàng)造價值。

• 特色的地域性、個性化。過度工業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、批量化的規(guī)劃和建設(shè)帶來的“千城一面”。而數(shù)字化促進(jìn)了個性化規(guī)模生產(chǎn)與消費(fèi)，獨(dú)具魅力的空間地域感將自帶價值和流量，促進(jìn)分工和交流，激發(fā)空間活力。

• 權(quán)益自主性、權(quán)力化?？臻g就是權(quán)益，規(guī)劃即是政治，而技術(shù)就是權(quán)力。每次重大科技進(jìn)步均引發(fā)利益再分配。網(wǎng)絡(luò)化是利益創(chuàng)造和分配的自主加速器、放大器，容易自發(fā)形成“馬太效應(yīng)”“空間折疊”和新的時空安全問題。

規(guī)律的邏輯?？臻g治理問題不僅是環(huán)境問題，也是經(jīng)濟(jì)、社會乃至文化和政治問題，因此，空間發(fā)展需要同時遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會規(guī)律和自然規(guī)律。需要說明的是，規(guī)律并不等同于現(xiàn)成的理論或模型，因為理論都有假設(shè)，模型都有邊界條件，而空間是具體的，規(guī)律要經(jīng)得起實踐和歷史的檢驗。

• 經(jīng)濟(jì)規(guī)律。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)模型包含了工業(yè)化的理性假設(shè)，不僅對人的需求和產(chǎn)品都進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化，同時忽略了時空特有的自然和人文歷史差異等因素。而時空差異性和人的非“理性”恰恰是空間治理中的關(guān)鍵因素?？臻g產(chǎn)品不同于一般工業(yè)消費(fèi)品，它具有尺度、區(qū)位和自然與人文稟賦等特點(diǎn)，因而具有天然壟斷性、穩(wěn)定性和“稟賦效應(yīng)”，使得某些古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論或“常識”失效，如廠商理論就很難解釋土地供應(yīng)規(guī)模和地價的關(guān)系。而去年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者——非主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·塞勒的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，則可以更好地解釋空間開發(fā)問題。實際的經(jīng)濟(jì)規(guī)律是既要發(fā)揮市場決定性作用，又要更好發(fā)揮政府的作用。

• 社會規(guī)律。把握以人為本，體現(xiàn)“以人民為中心”，充分考慮人的全面發(fā)展需求。與此同時，規(guī)劃要注重人的社會性，注重空間權(quán)益的公平性和包容性，促進(jìn)人類命運(yùn)共同體建設(shè)。

• 自然規(guī)律。自然規(guī)律是空間發(fā)展最為基礎(chǔ)性的規(guī)律，經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會規(guī)律也受制或融合于自然規(guī)律。應(yīng)該把空間作為“生命共同體”來看待，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。規(guī)劃師不能像制造機(jī)器一樣去制造空間，而要像養(yǎng)育生命一樣培育空間。遵循這3個規(guī)律還要注意2個條件：第一個是因地制宜，每個地區(qū)都有稟賦效應(yīng)；第二個是時間維度上與時俱進(jìn)和知行合一。

• 供給的邏輯。空間規(guī)劃本質(zhì)上是空間發(fā)展和空間治理的政策和制度供給，必須符合我國治理體系和能力現(xiàn)代化的要求?！岸嘁?guī)合一”后的國土空間規(guī)劃的作用如何變得更好？關(guān)鍵在于謀劃空間發(fā)展要符合新發(fā)展理念和發(fā)展思想，形成空間供給要遵循“五位一體”的總體布局。這也是空間供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體要求，是國土空間規(guī)劃能發(fā)揮引領(lǐng)和約束作用的基本依據(jù)。

空間的規(guī)劃重點(diǎn)要處理好人與自然的關(guān)系，“以人民為中心”要落實到人的全面、健康和可持續(xù)發(fā)展。因此，按照統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局進(jìn)行的空間產(chǎn)生，將系統(tǒng)地提供人的全面發(fā)展的空間需求，對接人的日常感知，提升人們的安全感、歸屬感、獲得感、成就感和幸福感，滿足“人民對美好生活的向往”。

“五位一體”是比“3E”要素更全面、更具可操作性的制度供給體系，體現(xiàn)了中國特色和文化自信。如“文化”更加注重“以文化人”的高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活；“政治”更加注重“天下為公”的全面協(xié)調(diào)發(fā)展；“生態(tài)”比“環(huán)境”更加注重“天人合一”的整體可持續(xù)發(fā)展。所以，新時代的國土空間規(guī)劃要有文化自信和歷史擔(dān)當(dāng)，不會只有自然沒有人文，只重數(shù)量不重質(zhì)量，只要管控不要發(fā)展。

原則的邏輯。今年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上，提出了“習(xí)近平生態(tài)文明思想”，并明確了新時代生態(tài)文明建設(shè)六大原則，有很強(qiáng)的針對性：

• “堅持人與自然和諧共生”，這是總體原則。

• “綠水青山就是金山銀山”，強(qiáng)調(diào)發(fā)展理念和發(fā)展方式變革。

• “良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”，強(qiáng)調(diào)空間發(fā)展和治理的宗旨。

• “山水林田湖草是生命共同體”，強(qiáng)調(diào)生態(tài)的系統(tǒng)思維。

• “用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，強(qiáng)調(diào)治理制度的底線約束。

• “共謀全球生態(tài)文明建設(shè)”，強(qiáng)調(diào)命運(yùn)共同體的生態(tài)文化特征。

這六大原則體現(xiàn)了“五位一體”總體布局和新發(fā)展理念的深刻內(nèi)涵，對建立中國特色的空間治理理論、方法有重要指導(dǎo)意義，是新時代生態(tài)文明建設(shè)和空間治理的基本遵循。

優(yōu)化的邏輯。未來空間治理中要重點(diǎn)從6個維度把握空間變量的優(yōu)化。

• 從物質(zhì)驅(qū)動到“數(shù)字驅(qū)動”。發(fā)展資源由自然“資源”、社會“資本”等拓展到“數(shù)字生態(tài)”，將使國土空間規(guī)劃成為可感知、能學(xué)習(xí)、善治理、自適應(yīng)的智慧型生態(tài)規(guī)劃。

• 從規(guī)模驅(qū)動到“生態(tài)（創(chuàng)新）驅(qū)動”。以地球系統(tǒng)科學(xué)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化底線約束，優(yōu)化資源環(huán)境承載能力和空間開發(fā)、運(yùn)營適宜性，以生態(tài)優(yōu)先倒逼創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展、韌性發(fā)展。

• 從點(diǎn)軸驅(qū)動到“網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動”。多中心、網(wǎng)絡(luò)化、圈層式、集約型空間結(jié)構(gòu)布局驅(qū)動空間多維發(fā)展。

• 從生產(chǎn)（園區(qū)）驅(qū)動到“品質(zhì)（社區(qū)）驅(qū)動”。美好社區(qū)在哪里，人就在哪里，美好生活帶動空間發(fā)展，“以人民為中心”的規(guī)劃通過社區(qū)營造和社區(qū)運(yùn)營落實。

• 從區(qū)塊驅(qū)動到“流量驅(qū)動”。數(shù)字化模糊了規(guī)劃、設(shè)計和治理的邊界。城市設(shè)計、社區(qū)設(shè)計、場景設(shè)計和運(yùn)營設(shè)計將成為空間規(guī)劃的常態(tài)；全要素、全生命周期的空間“用態(tài)”管理將成為規(guī)劃實施的常態(tài)。

• 從行政（客戶）驅(qū)動到“用戶驅(qū)動”。政府、企業(yè)、社會機(jī)構(gòu)和個人等是共同成長的命運(yùn)共同體。政府將更好發(fā)揮公共平臺作用，“開門規(guī)劃”使規(guī)劃過程成為“用戶”們共建、共治、共擔(dān)、共享的社會治理過程。

優(yōu)術(shù)—思維邏輯。要改變方法先要改變思維，在生態(tài)文明新時代的背景下，規(guī)劃的思維不應(yīng)該是延續(xù)機(jī)械主義的工業(yè)化思維或工程思維，停留在工程標(biāo)準(zhǔn)做規(guī)劃就不合時宜了。要改變“工程思維”定勢，樹立“生態(tài)思維”。使規(guī)劃不僅能適應(yīng)注重個性的“小時代”，也能適應(yīng)“天人合一”的“大時代”。

• “用戶思維”。“用戶”既是消費(fèi)者，也是生產(chǎn)者，有創(chuàng)新和共享的基本要求，“以人民為中心”要求踐行網(wǎng)絡(luò)時代的群眾路線，發(fā)揮人民群眾的“群體智慧”“依靠人民創(chuàng)造偉業(yè)”。

• “有機(jī)思維”。將空間當(dāng)作有機(jī)生命體，而不是磚塊和機(jī)械，城市化不等于城市蔓延，要有生態(tài)底線。

• “跨界思維”。注重多個區(qū)域、多個主體的開放與協(xié)調(diào)，用網(wǎng)絡(luò)化改造階層化。

優(yōu)術(shù)—運(yùn)行邏輯。要針對規(guī)劃不管用、不適用、不好用及不作為、亂作為等問題，強(qiáng)化規(guī)劃的政策和制度屬性，降低制度運(yùn)行成本，構(gòu)建高效的規(guī)劃運(yùn)行體系。因此，不僅要改革現(xiàn)有編制審批體系，還要重構(gòu)實施監(jiān)督體系、政策法規(guī)體系和技術(shù)支撐體系。

優(yōu)術(shù)—方法邏輯?！耙缘澜y(tǒng)術(shù)，以術(shù)得道”，空間治理的手段不可能單一，規(guī)劃時應(yīng)“有之以為利，無之以為用”?？傮w上可以歸納為“五只手”或“四手一體”：政府—有形之手，要強(qiáng)化依法行政，完善法規(guī)和政策；市場—無形之手，強(qiáng)化利益導(dǎo)向；社會—有情之手，強(qiáng)化共建共享；技術(shù)—無情之手，強(qiáng)化正向利用；自然—生命之手（或生命之本體）是規(guī)劃的最高境界，即實現(xiàn)道法自然、“天人合一”的規(guī)劃理念，因而也是“生命之本”。

規(guī)劃的邏輯有勢、道、術(shù)，也有天、地、人，老子曰“人法地，地法天，天法道，道法自然”，最高的邏輯還是道法自然。生態(tài)文明新時代是國土空間規(guī)劃邏輯的起點(diǎn)和工作的基點(diǎn)，國土空間規(guī)劃的發(fā)展將在“道法自然”中不斷完善，而規(guī)劃行業(yè)也要有自身良好的生態(tài)，正如管子所說：“人與天調(diào)，然后天地之美生?！?/span>