適應自然資源統(tǒng)一管理的規(guī)劃用地分類研究

開展自然資源分類是自然資源管理的基礎，貫穿和應用于自然資源調查、評價、規(guī)劃、管制等全過程。現(xiàn)有的以用途管制為主要手段的土地利用規(guī)劃需要向以自然資源統(tǒng)一管控為抓手的國土空間規(guī)劃轉變，亟需研究適應于自然資源統(tǒng)一管理的規(guī)劃用地分類體系，以推進我國生態(tài)文明體制建設、推動自然資源管理體制改革、實現(xiàn)國土空間格局優(yōu)化。

1、現(xiàn)行土地利用分類標準存在的問題

相關土地利用分類體系標準的制定和實施為我國自然資源尤其是土地資源的管理（包括調查、評價、規(guī)劃和管制等）提供了有力的支持。從自然資源統(tǒng)一管理角度而言，主要存在如下問題：

各部門主導制定和實施的相關分類體系，即使是空間全覆蓋的，也都是以部門為中心，強調部門適用性而實踐應用均圍繞部門主管事物而展開，其他部門的認可度和接受度低，一些分類體系名為國家標準實則是行業(yè)標準，如林業(yè)部門主導的“土地類型”只突出林地、建設部門主導的“城鄉(xiāng)用地分類”只突出建設用地。

目前的相關土地利用分類體系標準基本都是分別由各部門相對獨立地制定、相對封閉地實施，不同土地利用分類體系標準之間缺乏充分銜接，在分類層級、依據(jù)、精度、數(shù)量等方面都顯著不同，甚至存在諸多沖突和矛盾之處，這進一步引致不同部門據(jù)此展開的調查、規(guī)劃或管制各行其是，以至于同一地域空間卻有相互不同乃至沖突矛盾的多套數(shù)據(jù)、多個藍圖。

各部門資源管理的職責邊界并非絕對清晰，加之權力部門化、部門利益化的影響，各部門制定和實施的相關土地利用分類體系標準在地類界線方面相互沖突問題突出，尤其是國土、林業(yè)、農業(yè)、建設等不同部門所主導界定的林地、園地、草地、耕地、建設用地等地類存在很明顯的交叉重疊現(xiàn)象。

相關分類體系的地類歸屬未能充分遵循分類的應有邏輯，或是存在不符合常識的混亂現(xiàn)象，如“土地規(guī)劃用途分類”將水庫水面歸入建設用地、“土地利用現(xiàn)狀分類”將森林沼澤和灌叢沼澤歸入林地而非沼澤地范疇；或是將具有從屬關系的地類并列，如“土地規(guī)劃用途分類”將鹽田與采礦用地并列等；或是將相同地類歸屬到不同范疇之下，如農村道路、坑塘水面在“土地規(guī)劃用途分類”中均歸屬于其它農用地而在“土地利用現(xiàn)狀分類”分別歸屬于交通運輸用地和水域及水利設施用地。

2、土地利用分類改進的方向

我國目前所實施的諸多相關土地利用分類體系標準，均是在原先自然資源部門分割管理的體制下所制定，已不適應于當前和未來我國自然資源統(tǒng)一管理的時代要求與發(fā)展趨勢?？茖W可持續(xù)的土地利用分類體系構建是國土空間結構和布局優(yōu)化的關鍵，同時也是滿足適應自然資源統(tǒng)一管理工作基礎?；谕恋乩梅诸惉F(xiàn)狀，為適應自然資源資產統(tǒng)一管理需求，未來土地利用分類可考慮從三個方面進行改進：

• 面向自然資源統(tǒng)一管理需求整合現(xiàn)有土地分類

• 面向全域類型用途管制需求創(chuàng)新生態(tài)用地分類

• 面向城鄉(xiāng)精細化管理需求構建土地分類體系

  
  

圖1 現(xiàn)行土地利用分類體系

3、規(guī)劃用地分類的指導思想

傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃主要以保護耕地資源為核心，在空間管控規(guī)則的內容里反映其嚴格控制農用地轉為建設用地，但忽略了保護生態(tài)環(huán)境。新的土地利用規(guī)劃分類要服務于全域全類型用途管控，管制核心要由耕地資源單要素保護向山、水、田、林、湖、草等全要素保護轉變。因此，新的規(guī)劃分類體系設計上要體現(xiàn)這一變化，在一級類上，能體現(xiàn)/抽取三大空間，為宏觀上的土地規(guī)劃的全空間管控這一目標服務；在二級類上，體現(xiàn)全自然資源要素，將土地、森林、草地、水等自然資源放在一個層級上，方便規(guī)劃中參照過去對耕地資源管控的做法進行用途管控；最后，在第三個層次上融合現(xiàn)在各類自然資源分部門管理中的專業(yè)需求，體現(xiàn)分類標準的兼容性。

圖2 規(guī)劃分類體系需轉向全域全類型用途管控

空間規(guī)劃作為政府科學管理國土開發(fā)、優(yōu)化國土空間格局的重要手段。其特征主要包括：一是對土地利用功能進行管制，特別是對市場機制容易忽視的自然保護區(qū)、開敞綠色空間、文化遺產地等區(qū)域的嚴格管制。二是對土地利用結構的合理優(yōu)化，也就是區(qū)域內用于生產、生活和生態(tài)功能土地的比例關系。因此，依據(jù)現(xiàn)行國土規(guī)劃中對三大空間的界定，新的規(guī)劃用地分類體系要擴大至生態(tài)空間，將主要承擔生態(tài)服務、生態(tài)系統(tǒng)維護、生態(tài)產品供給等功能的土地，如：森林、草原、濕地等劃入生態(tài)空間，為國土空間規(guī)劃提供數(shù)據(jù)基礎，從而對三大空間的土地利用結構進行合理配置，優(yōu)化國土空間格局。

圖3 規(guī)劃用地分類需體現(xiàn)生產、生活和生態(tài)三大空間全管控

基于用途分區(qū)的用途管制規(guī)則和規(guī)劃許可是政府實施資源管理的普遍方式，而且，對土地利用進行精細化、差異化管理主要依靠用途管制分區(qū)的落實。規(guī)劃用地分類是保證用途管制分區(qū)科學性、合理性的基礎，現(xiàn)有規(guī)劃分類未能完全體現(xiàn)土地生產、生活、生產三大主導功能的差異性和用途的差異性。因此，新的規(guī)劃用地分類體系一方面要嚴格區(qū)分土地的三大主導功能，將生產與生活功能區(qū)別開來，實現(xiàn)差異化管理；另一方面根據(jù)土地用途的差異性，區(qū)分城鄉(xiāng)建設用地內不同用途的土地（如居住用地、工業(yè)用地、基礎設施用地等），滿足精細化管理的需求，以解決城鄉(xiāng)建設用地內部布局散亂、用地粗放低效、公共設施缺乏等問題。

4、分類原則

自然資源統(tǒng)一管理需要有統(tǒng)一的土地利用分類體系作為關鍵支撐，構建統(tǒng)一的土地利用分類體系具有必要性和緊迫性。理論上而言，為適應和促進自然資源統(tǒng)一管理，構建的統(tǒng)一土地利用分類體系須具備多方面的應然特征（理想特征）。主要包括兩大方面，一是分類原理所要求的科學性應然特征，二是管理實踐所要求的操作性應然特征。

5、適應自然資源統(tǒng)一管理的規(guī)劃用地分類體系方案設計

圖6 面向自然資源統(tǒng)一管理的規(guī)劃用地分類體體系

6、適應自然資源統(tǒng)一管理的全域全類型規(guī)劃用途管控探索

以適應自然資源統(tǒng)一管理的土地規(guī)劃分類、土地用途管制為基礎，融合多部門用途管制分區(qū)，構建具有多層級用途分區(qū)體系，創(chuàng)新多元的用途分區(qū)方法，健全剛性與彈性并重的用途管制規(guī)則，以建立適應自然資源統(tǒng)一管理的全域全類型規(guī)劃用途管控體系。

依據(jù)各部門相關規(guī)劃和管制條例，融合現(xiàn)有多部門空間用途管制制度，將用途管制擴大到林地、草地、河流、湖泊、濕地、海域、灘涂等所有生態(tài)空間。加強對具有生態(tài)環(huán)境功能土地的保護，嚴禁任意改變用途。適應自然資源統(tǒng)一管理的規(guī)劃用途管控要參考相關各部門管理的法規(guī)和辦法，比如森林法、草原法、水法、水土保持法、防沙治沙法、自然保護區(qū)管理條例等。將基本草原、生態(tài)公益林、地質災害防治、水土流失防治、沙化土地防治、濕地保護等相關法律法規(guī)要求的空間管制分區(qū)融合到用途分區(qū)內，形成適應自然資源統(tǒng)一管理的全類型全要素空間用途管制分區(qū)。

以集聚開發(fā)、分類保護為指導思想，建立分類別分層次的國土全域保護格局。由目前單級土地用途管制分區(qū)向多級用途管制分區(qū)轉變，分區(qū)管制可以且應該包括多個層級。采用分類分級的分區(qū)方法，構建“宏觀—中觀—微觀”的用途分區(qū)體系，隨著層級的降低，分區(qū)管制的內容應愈益精細，且下級應遵循和落實上級的有關要求，體現(xiàn)管制方式自上而下和自下而上相結合的思路。

宏觀尺度上的用途分區(qū)（即一級用途分區(qū)）可在參考目前生態(tài)功能分區(qū)、主體功能分區(qū)等的經驗教訓后編制實施，作為宏觀尺度上土地利用調控的重要手段；中觀尺度上的用途分區(qū)（即二級用途分區(qū)）可根據(jù)資源環(huán)境基礎、經濟社會發(fā)展、功能定位的相似性，劃分類型分區(qū)；微觀尺度上的用途分區(qū)（即三級用途分區(qū)）可根據(jù)行政區(qū)管理需要和國土空間管制需求，按保護的重要性或開發(fā)的優(yōu)先性，融合其他部門用途管制分區(qū)，細化二級用途分區(qū)，將管制分區(qū)落實到地塊，實現(xiàn)自然資源統(tǒng)一管理的精細化。

通過創(chuàng)新多元的規(guī)劃用途分區(qū)反映空間規(guī)劃的不同要求?？臻g規(guī)劃是編制和實施分區(qū)管制的主要依據(jù)，故而分區(qū)管制需要采取多種分區(qū)類型將空間規(guī)劃的不同要求落到實處。在類型分區(qū)基礎上，考慮與地域分區(qū)、功能分區(qū)相結合；在基本分區(qū)基礎上，增加“疊加分區(qū)”和“專題分區(qū)”。

我國目前控制城市土地用途的主要方式是通過劃分地塊，賦予每個地塊以規(guī)劃用途這一指標，這種做法過于詳細僵化?？紤]到社會經濟發(fā)展的不確定性，應將目前單一的用途管制向“分區(qū)+用途”兼顧的機制轉變，以增加用途管制的科學性和彈性。借鑒臺灣地區(qū)和日本分區(qū)管制的經驗，建立形成用途與分區(qū)相容的空間管控機制，在每一類型規(guī)劃用途分區(qū)下，以表單形式列明其主導用途和相容用途，對每一地塊的用途轉換實施用途轉用許可，由此建立基于用途相容性（排斥不相容用途）的用途管制規(guī)則，嚴格控制城鎮(zhèn)空間占用生態(tài)空間，提高規(guī)劃管制的適應性和靈活性，滿足未來土地使用的不確定性。