一碼管地：土地管理辟新境

今年5月，自然資源部、國家稅務(wù)總局、中國銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于協(xié)同推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)﹢不動(dòng)產(chǎn)登記”方便企業(yè)和群眾辦事的意見》（以下簡稱《意見》），要求深化應(yīng)用不動(dòng)產(chǎn)單元代碼，健全地籍調(diào)查工作機(jī)制，確保調(diào)查作業(yè)協(xié)同銜接、地籍成果共享沿用。

　　地籍，是土地、海域（含無居民海島）以及房屋、林木等定著物（即自然資源和不動(dòng)產(chǎn)，按國際通例統(tǒng)稱為“土地”）的“戶籍”，記載了土地的權(quán)屬、坐落、界址、面積、用途等狀況。包括權(quán)屬調(diào)查和地籍測繪在內(nèi)的地籍調(diào)查，是土地管理的基礎(chǔ)。探究土地管理的全生命周期，無論用地預(yù)審、審批、供應(yīng)、規(guī)劃許可等工程建設(shè)項(xiàng)目管理各階段，無不伴隨著土地權(quán)利的設(shè)立和轉(zhuǎn)移，都需要通過地籍調(diào)查來獲取土地信息。從這個(gè)意義上說，土地管理全生命周期“源于地籍、歸于地籍”。

　　而今，將地籍調(diào)查貫穿土地管理全生命周期的“一碼管地”工作機(jī)制，已從地籍工作者的夙愿變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。據(jù)了解，隨著“放管服”改革不斷深入，我國不少地籍?dāng)?shù)據(jù)完備且信息化程度高的地方，如安徽、浙江、廣東多地已在實(shí)踐中探索建立起了以不動(dòng)產(chǎn)單元代碼為唯一識(shí)別碼的“一碼管地”體系，充分發(fā)揮和強(qiáng)化地籍調(diào)查工作機(jī)制在履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)中的基礎(chǔ)保障作用，不斷輸出自然資源管理改革的制度紅利。

　　“多測合一”，地籍調(diào)查“一站到底”

　　近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體的實(shí)施意見》，對(duì)再造審批流程、激發(fā)市場活力提出系列新要求，其中，在推進(jìn)“多規(guī)合一”方面明確“統(tǒng)一測繪技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，在用地、規(guī)劃、施工、驗(yàn)收、不動(dòng)產(chǎn)登記等各階段，實(shí)現(xiàn)測繪成果共享互認(rèn)，避免重復(fù)測繪”。

　　其實(shí)，早在2019年，自然資源部就在積極部署推進(jìn)“多規(guī)合一、多審合一、多證合一”改革。自然資源部曾發(fā)文明確要求，以統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化成果共享為重點(diǎn)，將建設(shè)用地審批、城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、規(guī)劃核實(shí)、竣工驗(yàn)收和不動(dòng)產(chǎn)登記等多項(xiàng)測繪業(yè)務(wù)整合，歸口成果管理，推進(jìn)“多測合并、聯(lián)合測繪、成果共享”。

　　新一輪機(jī)構(gòu)改革以來，不少改革先行地區(qū)就在積極致力于重構(gòu)地籍測繪管理機(jī)制。以安徽省黃山市為例，自然資源部門開始全面履行包括房產(chǎn)測繪管理在內(nèi)的地籍測繪管理職能。

　　黃山市研發(fā)了地籍測繪成果共享服務(wù)系統(tǒng)，在市不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)大廳設(shè)置了地籍測繪成果共享服務(wù)備案窗口。項(xiàng)目業(yè)主或測繪單位將地籍測繪和權(quán)屬調(diào)查成果備案入庫，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一建立不動(dòng)產(chǎn)單元表。有了這張表，不再要求后續(xù)環(huán)節(jié)申請(qǐng)人重復(fù)測繪和重復(fù)提交測繪成果。通過系統(tǒng)互聯(lián)，共享給住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門用于商品房預(yù)售等管理工作，營商環(huán)境得到整體優(yōu)化。

　　之前，“多測合一”面臨的問題是土地管理及建設(shè)過程中各階段的相關(guān)調(diào)查工作缺乏協(xié)同，互不銜接，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一，各階段分別按照土地勘測定界、地籍調(diào)查等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范重復(fù)調(diào)查，成果各不相同，多頭分散管理，增加當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，難以沿用共享。

　　“多測合一”的基礎(chǔ)在于統(tǒng)一地籍調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，《意見》明確提出要求，“建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與規(guī)劃選址、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、建設(shè)用地規(guī)劃許可、土地供應(yīng)、建設(shè)工程規(guī)劃許可、確權(quán)登記等土地、規(guī)劃管理各環(huán)節(jié)要規(guī)范開展地籍調(diào)查，統(tǒng)一調(diào)查名目、地物標(biāo)識(shí)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、成果管理和數(shù)據(jù)入庫”。

　　當(dāng)前，一項(xiàng)迫切任務(wù)就是修訂《地籍調(diào)查規(guī)程》等，建立規(guī)范統(tǒng)一的地籍調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。如此才能協(xié)調(diào)作業(yè)，堅(jiān)持同一宗地只調(diào)查一次、成果共享，讓地籍調(diào)查“一站到底”，“一碼管地”水到渠成。

　　“一碼管地”串聯(lián)不動(dòng)產(chǎn)“前世今生”

　　何為“一碼管地”？業(yè)內(nèi)人士解釋，即通過源頭賦碼，全面覆蓋，結(jié)合貫穿土地管理全生命周期的地籍調(diào)查工作機(jī)制，串聯(lián)起土地“前世今生”，讓后續(xù)管理“一脈相承”。

　　核心是“碼”。每個(gè)人都有身份證號(hào)碼，每個(gè)法人都有統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，在自然資源管理中，每一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)單元也都編制了單元代碼。

　　2019年10月，《不動(dòng)產(chǎn)單元設(shè)定與代碼編制規(guī)則》國家標(biāo)準(zhǔn)正式實(shí)施?？茖W(xué)、合理、準(zhǔn)確、統(tǒng)一劃分不動(dòng)產(chǎn)單元，設(shè)定唯一、標(biāo)準(zhǔn)的編碼，為權(quán)界清晰、權(quán)益保障、信息公開、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記乃至自然資源資產(chǎn)管理提供了最基礎(chǔ)的支撐。

　　在當(dāng)前安徽、浙江等地推進(jìn)的“一碼管地”實(shí)踐中，在用地預(yù)審（規(guī)劃選址）階段，根據(jù)擬用地范圍預(yù)設(shè)不動(dòng)產(chǎn)單元（宗地）、預(yù)編代碼，后續(xù)土地供應(yīng)（用地規(guī)劃許可）、工程規(guī)劃許可階段一直沿用。不動(dòng)產(chǎn)開展首次地籍調(diào)查后，界址、權(quán)屬、用途、規(guī)劃指標(biāo)沒發(fā)生變化的，調(diào)查成果應(yīng)一直沿用，避免重復(fù)作業(yè)；有變化的，開展補(bǔ)充地籍調(diào)查工作并將成果入庫。

　　日前，《黃山市地籍調(diào)查貫穿工程建設(shè)項(xiàng)目全流程實(shí)行“一碼管地”方案》頒布實(shí)施，全流程梳理了用地預(yù)審與選址、用地審批、土地供應(yīng)（建設(shè)用地規(guī)劃許可）、建設(shè)工程規(guī)劃許可、建設(shè)施工、竣工驗(yàn)收等6個(gè)階段26項(xiàng)具體地籍調(diào)查內(nèi)容，明確了建設(shè)項(xiàng)目各階段共47項(xiàng)地籍調(diào)查成果，同時(shí)規(guī)定了各階段地籍調(diào)查成果18種用途。

　　這一機(jī)制下，通過不動(dòng)產(chǎn)單元代碼可直接調(diào)取不動(dòng)產(chǎn)登記所需自然資源部門內(nèi)部產(chǎn)生的16項(xiàng)信息，申請(qǐng)人無需再提交。當(dāng)?shù)剞k理工程建設(shè)項(xiàng)目行政許可事項(xiàng)由改革前的11項(xiàng)合并整合為7項(xiàng)，申請(qǐng)材料由原來121種壓縮為除提交申請(qǐng)外“零材料”，同時(shí)解決了工程建設(shè)項(xiàng)目全流程監(jiān)管不到位、信息共享集成路徑不一的系列問題。

　　“全生命周期管理”提升治理效能

　　建立健全“一碼管地”地籍調(diào)查工作機(jī)制，實(shí)踐中關(guān)鍵要把握好“一測”“一碼”“一庫”3項(xiàng)要點(diǎn)：“一測”，就是不動(dòng)產(chǎn)“多測合一”整合為地籍調(diào)查；“一碼”，就是通過不動(dòng)產(chǎn)單元代碼實(shí)現(xiàn)全生命周期管理；“一庫”，就要完善地籍?dāng)?shù)據(jù)庫管理，實(shí)時(shí)更新不動(dòng)產(chǎn)信息，凸顯現(xiàn)勢性，支撐不動(dòng)產(chǎn)和項(xiàng)目建設(shè)“行走江湖”所需的各方監(jiān)管。如此，方能充分體現(xiàn)自然資源管理活動(dòng)“源于地籍、歸于地籍”的理念。

　　這一機(jī)制，意味著自然資源領(lǐng)域治理能力和治理體系的提升邁出了重要一步。將規(guī)劃、審批、供地、測繪、執(zhí)法、登記、交易等全流程業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)“一碼可查”“一脈相承”，可以有效支撐自然資源全業(yè)務(wù)鏈監(jiān)管體系，助力“兩統(tǒng)一”職責(zé)扎實(shí)履行。

　　同時(shí)，自然資源系統(tǒng)與投資審批、稅務(wù)、消防等管理系統(tǒng)之間，可實(shí)現(xiàn)信息一次填報(bào)，數(shù)據(jù)及時(shí)共享。按自然資源部、國家稅務(wù)總局、中國銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于協(xié)同推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)﹢不動(dòng)產(chǎn)登記”方便企業(yè)和群眾辦事的意見》要求，不動(dòng)產(chǎn)單元代碼要在抵押合同、完稅憑證、登記簿冊(cè)證等材料中予以記載，相關(guān)交易、稅款征收、確權(quán)登記等各項(xiàng)業(yè)務(wù)“一碼關(guān)聯(lián)”，確保業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)前后銜接一致、真實(shí)準(zhǔn)確，便利共享查詢追溯，優(yōu)化市場管理。企業(yè)和群眾辦事省心的同時(shí)，降低了全社會(huì)制度交易成本。

　　浙江省多地正推進(jìn)“一碼管地”試點(diǎn)。紹興市上虞區(qū)以不動(dòng)產(chǎn)單元代碼為“鏈”，貫通了自然資源內(nèi)部批、供、用、補(bǔ)、查、測、登等全流程；外部以不動(dòng)產(chǎn)單元代碼為關(guān)聯(lián)，可推進(jìn)跨部門“碼上合作”，發(fā)揮不動(dòng)產(chǎn)單元代碼的唯一性、確定性統(tǒng)籌作用，拓展“一碼”應(yīng)用場景，形成不動(dòng)產(chǎn)全生命周期信息鏈條，助力實(shí)現(xiàn)自然資源全領(lǐng)域“整體智治”。

　　在新冠肺炎疫情等前所未有的影響之下，做好“六穩(wěn)”工作、落實(shí)“六?！比蝿?wù)至關(guān)重要。自然資源系統(tǒng)“一碼管地”的改革實(shí)踐，既聚焦市場主體關(guān)切，又催生內(nèi)部“化學(xué)反應(yīng)”，既立足當(dāng)前，又著眼長遠(yuǎn)。各地以此為抓手實(shí)實(shí)在在提升自然資源治理效能，將有力支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在“變局中開新局”，有力保障全面建成小康社會(huì)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。