全域土地綜合整治與國(guó)土空間規(guī)劃的融合問(wèn)題

全域土地綜合整治是對(duì)區(qū)域空間的全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)和綜合治理，是解決鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、土地利用低效化和生態(tài)質(zhì)量退化等多維度問(wèn)題的重要途徑。與傳統(tǒng)土地整治相比，全域土地綜合整治踐行“生命共同體”理念，強(qiáng)調(diào)空間規(guī)劃的引領(lǐng)和“山水林田湖草沙冰”全要素的整體設(shè)計(jì)，更具前瞻性、統(tǒng)籌性、全局性，注重從規(guī)劃到項(xiàng)目實(shí)施的有序傳導(dǎo)、充分銜接、嚴(yán)格落實(shí)。

區(qū)域與范圍須銜接。全域土地綜合整治強(qiáng)調(diào)全地域、全要素、全覆蓋，整治區(qū)的合理劃定是體現(xiàn)全域土地綜合整治科學(xué)性的首要條件。國(guó)土空間規(guī)劃通過(guò)對(duì)區(qū)域全地類現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)梳理和科學(xué)評(píng)估，基于區(qū)域生態(tài)特征、農(nóng)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)特色、規(guī)模潛力等，有效識(shí)別地域特色，科學(xué)推導(dǎo)全域土地綜合整治潛力區(qū)域。土地綜合整治范圍應(yīng)與國(guó)土空間規(guī)劃劃定的綜合整治潛力區(qū)域充分銜接，發(fā)揮整治的最大效益。

空間與任務(wù)相匹配。全域土地綜合整治的主要任務(wù)包括農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)等內(nèi)容。由于全國(guó)各地現(xiàn)狀基礎(chǔ)和發(fā)展訴求區(qū)別較大，細(xì)化土地綜合整治類型和重點(diǎn)任務(wù)就十分重要。國(guó)土空間規(guī)劃通過(guò)綜合評(píng)估、有序推導(dǎo)和空間研判，識(shí)別三大空間，劃分差異化發(fā)展功能區(qū)，能有效識(shí)別空間特色。而將土地綜合整治任務(wù)與國(guó)土空間功能、特征進(jìn)行匹配，可明確土地綜合整治的方向和重點(diǎn)，更有效地提高土地整治綜合效益。

指標(biāo)與目標(biāo)相銜接。國(guó)土空間規(guī)劃主要通過(guò)分類指標(biāo)構(gòu)建、用地結(jié)構(gòu)布局調(diào)控和各類用地邊界管控等手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地綜合整治項(xiàng)目的引導(dǎo)和約束。將國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)和空間布局作為土地綜合整治主要目標(biāo)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、生態(tài)用地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間用途管制和土地整治綜合效益提升的重要途徑。

項(xiàng)目與建設(shè)相統(tǒng)一。全域土地綜合整治實(shí)施方案應(yīng)重點(diǎn)將國(guó)土空間規(guī)劃明確的近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目整合，形成農(nóng)地提升、生態(tài)保護(hù)、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民居住、文化風(fēng)貌等建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，初步分析資金成本、來(lái)源和項(xiàng)目建設(shè)的可行性，通過(guò)“田、水、路、林、村、產(chǎn)”等系列工程，落實(shí)近期項(xiàng)目建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃、策劃設(shè)計(jì)中近期項(xiàng)目和土地綜合整治建設(shè)工程的統(tǒng)一。

策略與措施相融合。國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)以生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)三個(gè)維度的國(guó)土空間適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌區(qū)域全局，提出具有前瞻性的策略引導(dǎo)。其中，空間適宜性分析不僅能對(duì)區(qū)域生態(tài)重要性、農(nóng)業(yè)適宜性和建設(shè)適宜性進(jìn)行有效評(píng)估，還能判斷區(qū)域地形條件、土壤質(zhì)量、水土流失、區(qū)位條件、人群熱力等各單項(xiàng)因子短板，為整治項(xiàng)目具體措施提供有效指導(dǎo)。土地綜合整治項(xiàng)目應(yīng)針對(duì)整治區(qū)各單項(xiàng)因子優(yōu)劣情況，有針對(duì)性地提出各項(xiàng)措施。

圍繞提升土地整治的全局戰(zhàn)略支撐力、區(qū)域發(fā)展驅(qū)動(dòng)力和社會(huì)價(jià)值傳播力，上海逐步形成了以“郊野單元”村莊規(guī)劃為引領(lǐng)、以策劃設(shè)計(jì)為支撐、以內(nèi)涵不斷拓展的市級(jí)土地整治項(xiàng)目平臺(tái)為路徑，探索國(guó)土空間規(guī)劃體系與土地綜合整治項(xiàng)目的緊密融合。

科學(xué)評(píng)估確定整治范圍與任務(wù)。三星鎮(zhèn)位于上海崇明區(qū)西部，有21個(gè)行政村，各村“扁平化”發(fā)展特征明顯，通過(guò)初步調(diào)研難以判別影響區(qū)域發(fā)展的核心潛力區(qū)。為有效劃定土地整治區(qū)，三星鎮(zhèn)“郊野單元”村莊規(guī)劃引入地理信息模型，對(duì)全域人、地、產(chǎn)、村、貌等全面分析，識(shí)別特色發(fā)展重點(diǎn)村，采用“評(píng)估集成+層層篩選”方法，劃定土地綜合整治區(qū)，并基于國(guó)土空間適宜性評(píng)估，科學(xué)確定生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能區(qū)和鄉(xiāng)村振興空間。

錨固基底為主導(dǎo)的生態(tài)修復(fù)。一是以生態(tài)建設(shè)為核心，明確生態(tài)規(guī)劃的思路，即“生態(tài)識(shí)別—策略提出—指標(biāo)分解—項(xiàng)目整合”。其中，結(jié)合三星鎮(zhèn)的生態(tài)區(qū)位和生物棲息環(huán)境，以及對(duì)區(qū)域內(nèi)陸（濕、水）生植被，常見(jiàn)動(dòng)物的分布、數(shù)量、生境及質(zhì)量、脅迫因子等的調(diào)查，構(gòu)建了四類13項(xiàng)因素的指標(biāo)體系，完成全域生態(tài)重要性分級(jí)；針對(duì)整治區(qū)生物多樣性保育要求較高、河道周邊生態(tài)敏感性較大和西部水源涵養(yǎng)功能重要性較高等特征，提出“生物多樣性保護(hù)、藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)、綠廊濕地”三大策略；同步分解森林覆蓋率、水面率、水質(zhì)等多項(xiàng)生態(tài)指標(biāo)，布局“林水相依、相對(duì)集中”的生態(tài)用地，將生態(tài)清潔小流域、生態(tài)公益林建設(shè)、點(diǎn)面源污染治理、生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)等多項(xiàng)近期建設(shè)項(xiàng)目納入近期重點(diǎn)生態(tài)項(xiàng)目。二是充分銜接上位生態(tài)指標(biāo)，落實(shí)生態(tài)建設(shè)。整治區(qū)形成了農(nóng)田林網(wǎng)完善、林相全面提升、水網(wǎng)連通優(yōu)化、水質(zhì)整體凈化等多個(gè)子目標(biāo)；整合林業(yè)部門、水務(wù)部門專項(xiàng)資金，落實(shí)規(guī)劃近期重點(diǎn)生態(tài)項(xiàng)目；針對(duì)植被覆蓋度、土壤侵蝕度、水土保持、生物生境等因子重點(diǎn)分析，落實(shí)六類30項(xiàng)生態(tài)措施。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型為主導(dǎo)的農(nóng)地提質(zhì)。一是轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，統(tǒng)籌農(nóng)地戰(zhàn)略。基于農(nóng)業(yè)的重要地位，三星鎮(zhèn)將農(nóng)地提質(zhì)作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要途徑。其中，在對(duì)傳統(tǒng)土地資源、耕作效率、水土條件等農(nóng)業(yè)發(fā)展評(píng)估基礎(chǔ)上，增加對(duì)農(nóng)業(yè)特色資源和郊野風(fēng)貌的評(píng)估，識(shí)別區(qū)域農(nóng)業(yè)差異化發(fā)展特色；針對(duì)整治區(qū)耕地質(zhì)量高、局部零散、特色農(nóng)產(chǎn)設(shè)施薄弱、農(nóng)田風(fēng)貌肌理突出的農(nóng)地特征，提出“塑肌理、豐農(nóng)產(chǎn)、慧農(nóng)業(yè)、聚農(nóng)田”四大農(nóng)地提質(zhì)策略。二是落實(shí)農(nóng)產(chǎn)發(fā)展，實(shí)踐提質(zhì)措施。土地綜合整治以規(guī)劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)為目標(biāo)，形成新增耕地、永久基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等子目標(biāo)。其中，通過(guò)“連通、修復(fù)、構(gòu)建”等多種措施，強(qiáng)化和延續(xù)整治區(qū)“溝、堤、路、田、塘”為特色的農(nóng)田風(fēng)貌肌理；延長(zhǎng)苦草產(chǎn)業(yè)鏈，增強(qiáng)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用；重新布局灌溉與排水系統(tǒng)，改善農(nóng)田灌排條件，實(shí)現(xiàn)“慧農(nóng)業(yè)”；采用局部平整、土壤剝離與回填等措施平整田塊，保證耕作層質(zhì)量，落實(shí)“豐農(nóng)產(chǎn)”；建設(shè)用地拆除復(fù)墾后，完成污染檢測(cè)與治理，采取土壤培肥措施，提升農(nóng)田質(zhì)量與數(shù)量，完成“聚農(nóng)田”。

風(fēng)貌提升為主導(dǎo)的建設(shè)整治。一是注重建設(shè)用地挖潛，合理規(guī)劃建設(shè)空間。三星鎮(zhèn)通過(guò)構(gòu)建評(píng)估模型，評(píng)估整治區(qū)低效建設(shè)用地區(qū)域、村落宜居水平、配套設(shè)施等情況，提出“減零散、美村落、塑空間、優(yōu)設(shè)施”四大策略。規(guī)劃分解建設(shè)用地總規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地等指標(biāo)，管控保留和新增建設(shè)用地圖斑邊界，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、建設(shè)用地減量化和農(nóng)民集中居住等項(xiàng)目納入近期建設(shè)項(xiàng)目。二是落實(shí)建設(shè)管控，美化建設(shè)空間。整治區(qū)嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)用地圖斑和指標(biāo)管控，整合減量化專項(xiàng)資金、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金等，落實(shí)整治區(qū)近期建設(shè)項(xiàng)目。圍繞建設(shè)用地整治策略，進(jìn)一步完成整體風(fēng)貌意向策劃和建設(shè)空間風(fēng)貌優(yōu)化設(shè)計(jì)。