耕地“進出平衡”政策全解

耕地保護歷來受到黨中央的高度重視，1986年3月，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強土地管理制止亂占耕地的通知》（中發(fā)〔1986〕7號，簡稱中發(fā)7號文）第一次正式將耕地保護作為我國的基本國策。1997年4月，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號，簡稱中發(fā)11號文）進一步加大耕地保護力度，明確保護耕地就是保護我們的生命線，并建立起以耕地總量動態(tài)平衡和土地用途管制制度為核心的土地管理制度體系。2017年，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號，簡稱中發(fā)4號文）再次明確耕地保護的重要性，建立數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護新格局。2021年新修訂的《土地管理法實施條例》進一步落實加強耕地保護、改進占補平衡、制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等國家戰(zhàn)略決策。從第一次正式將耕地保護列為我國的基本國策，到明確耕地保護是我們的生命線，再到建立耕地保護新格局，國家為耕地保護工作作出了許多努力，才使得如今糧食安全有保障，生態(tài)環(huán)境得以改善，社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。

當(dāng)前，國家已經(jīng)制定了一系列關(guān)于耕地保護的政策條例，如實行占用耕地補償制度、永久基本農(nóng)田保護制度等，推進土地開發(fā)、復(fù)墾、整理，嚴(yán)格控制耕地“非農(nóng)化”等工作，有效地緩解了耕地供需不匹配和耕地保護壓力較大等問題。但在嚴(yán)格的耕地保護制度下，仍有一些地方改變耕地用途，破壞耕地耕作層，違法違規(guī)建設(shè)占用耕地，致使耕地數(shù)量不增反減。《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》（“三調(diào)”）顯示，我國共有耕地19.17億畝，不斷逼近18億畝耕地紅線，相比之前的“二調(diào)”，10年間耕地減少了1.13億畝。

為此，2020年9月和11月，國務(wù)院辦公廳陸續(xù)印發(fā)了《關(guān)于堅決制止更“非農(nóng)化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號）和《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號）；2021年中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記進一步強調(diào)：“18億畝耕地必須實至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”；2021年11月自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點問題整治的通知》和《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號），提出耕地“進出平衡”，要求嚴(yán)格落實耕地用途管制。耕地“進出平衡”作為當(dāng)前新出臺的一項耕地保護政策，是對植樹造綠、挖湖造景、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地的補救措施，也是防止耕地減少的創(chuàng)新之舉。自然資發(fā)〔2021〕166號文中，要求對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進出”平衡，除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒等情形外，應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌林地、草 地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式補足同等數(shù)量、質(zhì)量的耕地，嚴(yán)肅處置違法違規(guī)占用耕地問題，加強對耕地的保護，以確保長期穩(wěn)定利用的耕地不再減少。

耕地是我國最寶貴的資源，我國實行耕地“占補平衡”，即非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，要求占多少補多少，主要是通過開發(fā)未利用地轉(zhuǎn)變?yōu)楦兀S著未利用地不斷被開發(fā)，我國后備資源越來越少，難以用此方式持續(xù)補充耕地；且無節(jié)制地、隨意地開發(fā)未利用地不利于生態(tài)平衡發(fā)展，不利于耕地集中連片建設(shè)，因此要考慮其他補充耕地方式，平衡糧食安全保障、生態(tài)保護和空間布局優(yōu)化之間的關(guān)系。

落實耕地“進出平衡”工作以下有三點現(xiàn)實意義：①“進”將林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地轉(zhuǎn)為耕地，拓寬了補充耕地的渠道和方式，緩解了因后備資源不足導(dǎo)致的補充耕地壓力，能夠切實保障國家糧食生產(chǎn)安全；②“出”將耕地轉(zhuǎn)為林地、園地、草地等其他農(nóng)業(yè)地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，保持農(nóng)用地內(nèi)部地類結(jié)構(gòu)的動態(tài)平衡，有利于保護生物多樣性，推進生態(tài)文明建設(shè)，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局；③“進出平衡”保障了農(nóng)用地整體數(shù)量不下降，優(yōu)化了農(nóng)用地結(jié)構(gòu)布局，提高了耕地質(zhì)量及農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)了保護糧食安全、建設(shè)生態(tài)文明等的可持續(xù)協(xié)同發(fā)展?！斑M出平衡”與“占補平衡”兩者關(guān)系如表1所示。

耕地“進出平衡”，旨在對耕地實行用途管制，要求把耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，要把另外的林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地，確保完成本行政區(qū)域內(nèi)規(guī)劃確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護面積目標(biāo)。結(jié)合國家政策及各省市相關(guān)政策文件，其主要內(nèi)容及原則如下。

1.耕地“進出平衡”內(nèi)容

耕地“進出平衡”是指農(nóng)用地內(nèi)部的耕地與其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地之間的轉(zhuǎn)換，包含“一進”、“一出”兩方面的工作內(nèi)容。

（1）進：調(diào)入耕地

“一進”是指將林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，通過土地綜合整治手段整治為耕地。可以分為兩種情形：一是主動調(diào)入，先立項再實施工程整治變更為耕地；二是被動調(diào)入，已整治為耕地但還未納入耕地圖斑的，則需要更變用地類型，將圖斑調(diào)入耕地。

（2）出：調(diào)出耕地

“一出”是指將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地?？梢苑譃閮煞N情形，一是主動調(diào)出，先審批后變更，比如規(guī)劃做公園、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、果園等。二是被動調(diào)出，已變更后補審批，比如在衛(wèi)星影像圖上發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在是公園、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地或者是防護林等，不是耕地圖斑的，則需要補辦審批，變更用地類型，將圖斑調(diào)出耕地。

2. 耕地“進出平衡”原則

（1）調(diào)入耕地的數(shù)量、質(zhì)量必須高于或同等于調(diào)出的耕地數(shù)量、質(zhì)量。近年來，耕地面積不斷減少，嚴(yán)重沖擊耕地保護紅線，實行耕地“進出平衡”，耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，至少補足數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，才能保證耕地數(shù)量不再減少，手中有糧，心中不慌，耕地數(shù)量不減少，保障我國的糧食安全。

（2）耕地可以轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，但不能挖湖造景、種植草皮；挖湖造景、種植草皮將破壞耕地耕作層，對土壤造成嚴(yán)重?fù)p壞，使土壤難以復(fù)耕。

（3）涉及承包耕地轉(zhuǎn)為林地等其他地類的，經(jīng)批準(zhǔn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)發(fā)包方依法與承包農(nóng)戶重新簽訂或變更土地承包合同，以及變更權(quán)屬證書。在此過程中應(yīng)當(dāng)堅持依法辦事、公平、公開、公正原則，堅持“先確權(quán)，后變更”的原則，保障發(fā)包方與承包農(nóng)戶權(quán)益。

（4）耕地“占補平衡”適用于非農(nóng)建設(shè)占用耕地時，需要嚴(yán)格按照“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)”的原則補足數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母氐那樾?；耕地“進出平衡”則適用于耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施用地時，需補足同等數(shù)量、質(zhì)量的耕地的情形，耕地“進出平衡”的范圍僅限于農(nóng)用地。換句話說，耕地“占補平衡”與耕地“進出平衡”用于補充耕地的來源不同，耕地“占補平衡”是通過復(fù)墾開發(fā)未利用地或建設(shè)用地來補充耕地，而耕地“進出平衡”是通過林地、園地、草地等其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地來補充耕地，所以耕地“占補平衡”的地塊不能再作為耕地“進出平衡”的地塊。

落實耕地“進出平衡”工作重點

耕地是國家糧食安全的根本保證，是農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化的根基和命脈，耕地保護關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到社會經(jīng)濟和諧發(fā)展和實現(xiàn)中國民族偉大復(fù)興中國夢，為堅決制止耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”，守住18億畝紅線，自去年以來，國務(wù)院、自然資源部、農(nóng)業(yè)部等連續(xù)發(fā)文，采取長牙齒的硬措施，落實最嚴(yán)格耕地用途管制制度，加大耕地保護力度，并將相關(guān)工作延伸至涉及農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的耕地“進出平衡”。

總體而言，耕地“進出平衡”是對耕地“占補平衡”的拓展與補充，是對土地用途管制制度的進一步深化和細(xì)化，是守住耕地保護的創(chuàng)新之舉。因此作為技術(shù)單位，我們應(yīng)組織開展耕地“進出平衡”相關(guān)政策和技術(shù)要點學(xué)習(xí)交流，著重梳理耕地“進出平衡”的對象、目的、實施路徑等政策要求，把握各地耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地規(guī)模、布局、時序和年度內(nèi)落實“進出平衡”的工作安排，結(jié)合恢復(fù)（補充）耕地工作和各類土地整治工作，對耕地“進出平衡”總體方案的編制、任務(wù)、重點內(nèi)容、技術(shù)要點等方面進行交流和探討，以便科學(xué)高效地開展相關(guān)工作，為貫徹落實耕地保護制度、維護糧食安全貢獻一份力量。