自然資源部自然資源確權登記局負責人解讀《自然資源部關于進一步做好地籍調查工作的通知》

近日，自然資源部印發(fā)《關于進一步做好地籍調查工作的通知》（以下簡稱《通知》），對充分認識新時代地籍工作的重要意義、健全地籍調查工作機制、規(guī)范開展地籍調查、嚴格審核地籍調查成果、加快建設地籍數(shù)據(jù)庫、強化地籍數(shù)據(jù)共享應用和動態(tài)更新等工作，提出了明確要求。

《通知》出臺基于怎樣的背景？有哪些需要重點把握的內容？對此，自然資源部自然資源確權登記局負責人進行了解讀。

出臺背景

不動產統(tǒng)一登記制度實施以來，自然資源部相繼出臺了《關于做好不動產權籍調查工作的通知》（國土資發(fā)〔2015〕41號）、《關于規(guī)范不動產權籍調查有關工作的通知》（國土資廳函〔2017〕1272號）等文件。各地沿用原有各類不動產調查測繪技術標準，積極做好地籍調查（原權籍調查），有力支撐了確權登記及有關工作。

自然資源事業(yè)持續(xù)改革發(fā)展，對新時代地籍調查工作提出了新的更高要求。2021年修訂的《土地管理法實施條例》第七條規(guī)定：“縣級以上人民政府自然資源主管部門應當加強地籍管理，建立健全地籍數(shù)據(jù)庫?！睂嵺`中，各級自然資源主管部門積極推進業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合，地籍調查也需要在支撐好確權登記工作的同時，更好地服務于自然資源管理相關業(yè)務。對照新形勢、新需求，現(xiàn)有的地籍調查工作還存在協(xié)同不夠、成果沿用難等不足。同時，國土資發(fā)〔2015〕41號文件已經到期，也需要作出新的工作部署。法律制度、現(xiàn)實需求、政策銜接都要求我們加快制定出臺新的地籍調查政策文件，《通知》應運而生?！锻ㄖ窂?個方面作出系統(tǒng)部署，推動地籍調查工作創(chuàng)新發(fā)展，更好地支撐服務確權登記和自然資源管理。

準確把握地籍調查的內涵和意義

不動產統(tǒng)一登記前，地籍調查主要是針對土地開展的權屬調查和地籍測繪。不動產統(tǒng)一登記后，順應不動產內涵外延擴展的實際需求，國土資發(fā)〔2015〕41號文件使用了“不動產權籍調查”概念。為回歸地籍本質，與國際接軌，《通知》明確將“權籍調查”恢復為“地籍調查”，定義為對土地、海域及其房屋、林木等定著物開展的權屬調查和測繪工作。需要說明的是，按照調查對象分，地籍調查分為不動產地籍調查和自然資源地籍調查，兩者有很多共性，也存在差異，《通知》主要聚焦不動產地籍調查，適當兼顧自然資源地籍調查。

地籍調查及地籍數(shù)據(jù)管理和應用，是新時代地籍工作的基礎內容。新時代地籍工作，為自然資源主管部門履行“兩統(tǒng)一”職責提供產權底板，為審批、供應等自然資源相關管理提供基礎支撐，為明晰產權、定分止爭、維護資源資產權益提供根本保障，為不動產安全交易和有序流轉、構建高水平社會主義市場經濟體制夯實產權基石，意義十分重大。

健全地籍調查工作機制

《通知》提出要健全地籍調查服務確權登記和自然資源管理的工作機制。一方面，明確自然資源審批、供應、登記等相關自然資源管理階段應當如何開展地籍調查，如何應用地籍調查成果；另一方面，明確加強各環(huán)節(jié)調查作業(yè)協(xié)同銜接，特別強調已有地籍調查成果應當沿用，不得重復調查和測繪，以進一步提高工作效率，減輕當事人負擔，優(yōu)化營商環(huán)境。比如，鼓勵、推廣土地供應或用地審批確定宗地時，即按照統(tǒng)一技術標準，設定不動產單元（宗地）并編制單元代碼，開展地籍調查獲取宗地的界址、面積等地籍信息。后續(xù)無論是用途變更還是產權轉移，只要不動產界址、范圍沒有發(fā)生變化，就可以一直沿用已有地籍調查成果，無須再開展調查。同時，《通知》提出按照“誰需要、誰組織”的原則，明確當事人和自然資源主管部門作為地籍調查主體的情形，其中對當事人負責地籍調查的，考慮到可能存在組織指界難等實際困難，明確自然資源主管部門要根據(jù)需要指導做好“四鄰”指界等權屬調查工作。

規(guī)范開展地籍調查

《通知》從規(guī)范單元設定與代碼編制、嚴格地籍調查程序、加強日常監(jiān)督管理三方面，對地籍調查規(guī)范化建設提出了明確要求。一是強調規(guī)范單元設定與代碼編制。應依據(jù)規(guī)劃、審批等材料，設定不動產單元或自然資源登記單元，編制單元代碼，并一直沿用。單元一經設定，不得隨意分割、合并或調整邊界，單元代碼變更的應做好前后關聯(lián)。要積極推進系統(tǒng)聯(lián)通和信息共享，建設用地供應時可利用土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)的編碼器編制不動產單元代碼。二是要求嚴格地籍調查程序。按照《地籍調查規(guī)程》（GB/T 42547-2023）規(guī)范開展地籍調查，確保權屬清楚、界址清晰、面積準確。強調權屬調查是地籍調查的核心，應以權屬調查確定的界址點、界址線為依據(jù)開展地籍測繪工作。三是要求加強日常監(jiān)管，督促指導地籍調查機構規(guī)范做好地籍調查工作，杜絕違規(guī)收取配圖費、落宗費等額外費用。要健全地籍測繪投訴機制，完善地籍調查機構工作質效評價機制，營造良好的市場環(huán)境。

嚴格審核地籍調查成果

地籍調查成果質量至關重要?！锻ㄖ访鞔_，地籍調查機構和調查人員應對地籍調查成果質量負責，嚴格落實調查人員自檢、調查機構質檢、委托方驗收或確認等措施。鼓勵不動產登記代理人、注冊測繪師參與地籍調查成果質量把關，發(fā)揮專業(yè)人才作用，保障地籍調查成果質量。按照“誰使用、誰負責”的原則，確定地籍調查成果審核責任主體，其中技術審查工作可由專門技術單位負責，以提高工作效率、避免重復審查。

加快建設地籍數(shù)據(jù)庫

為落實《土地管理法實施條例》關于“建立健全地籍數(shù)據(jù)庫”的規(guī)定，《通知》明確了地籍數(shù)據(jù)庫內容，各地可根據(jù)當?shù)貙嶋H，建設省級統(tǒng)一地籍數(shù)據(jù)庫或以市縣為主建設地籍數(shù)據(jù)庫，歸集建設國家地籍數(shù)據(jù)庫。要求強化網(wǎng)絡和信息安全，實現(xiàn)地籍數(shù)據(jù)庫與登記數(shù)據(jù)庫同步，推動與自然資源相關業(yè)務系統(tǒng)互聯(lián)互通。

為夯實地籍工作基礎，《通知》提出各地要加大數(shù)據(jù)整合建庫力度，力爭用3～5年時間建成較為完整的地籍數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)圖形、屬性、檔案等信息一體化管理，逐步形成全域覆蓋、要素齊全的地籍圖。推動運用實景三維中國建設成果，建設三維地籍數(shù)據(jù)庫。

強化地籍數(shù)據(jù)共享應用和動態(tài)更新

《通知》要求強化部門協(xié)作和業(yè)務協(xié)同，加強地籍數(shù)據(jù)共享應用。在開展規(guī)劃編制、審批、供地、登記、權益管理等自然資源相關工作時，應充分利用地籍數(shù)據(jù)核實權屬狀況和空間范圍，以提高工作效能。強調應以不動產單元代碼這一不動產的“身份證號碼”作為標識碼，串聯(lián)起不動產使用和管理各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)成果，實現(xiàn)“一碼關聯(lián)”，便利信息共享應用和查詢追溯。充分利用地理信息公共服務平臺（天地圖）等，依法提供不動產自然狀況、權利限制狀況、地籍圖等信息可視化查詢服務。

《通知》要求堅持“建用結合、以用促建”，建立健全“日常＋定期”更新機制，實現(xiàn)地籍數(shù)據(jù)動態(tài)更新，確保地籍數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性、準確性和權威性。通過地籍數(shù)據(jù)共享應用和動態(tài)更新，真正實現(xiàn)“源于地籍、歸于地籍”，助力自然資源事業(yè)高質量發(fā)展。