自然資源管理，你必須知道的幾個(gè)概念

導(dǎo)　讀

十三屆全國人大一次會(huì)議通過了國家機(jī)構(gòu)改革方案，明確組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。那么，自然資源管理的依據(jù)是什么？如何完善自然資源和生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管？國有自然資源資產(chǎn)管理目前存在什么問題？應(yīng)該如何完善……詳情見下文。

關(guān)于自然資源的基本概念研究

自然資源在廣義上，應(yīng)該包含一國主權(quán)范圍內(nèi)自然形成的所有空間資源、物質(zhì)資源和能量資源；狹義上的國有自然資源，應(yīng)當(dāng)是僅指法律規(guī)定并授權(quán)的范圍。

關(guān)于自然資源的涵義，《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》的解釋是：“自然資源是指天然存在、有使用價(jià)值、可提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和。”它與聯(lián)合國環(huán)境計(jì)劃署給出的定義較為一致，即“在一定時(shí)間、地點(diǎn)和條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值的，以提高人類當(dāng)前和將來福利的自然條件和環(huán)境”，二者完整準(zhǔn)確地表達(dá)了自然資源的特征。不同學(xué)者分別從自然科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、法學(xué)、行政管理等不同角度考量，對(duì)自然資源的理解存在較大差異，其主要分歧：一是，自然資源是否“包含人類勞動(dòng)凝結(jié)的成分”；二是，對(duì)自然資源與環(huán)境的關(guān)系及界限尚有不同認(rèn)識(shí)。

絕大多數(shù)專家認(rèn)為，科學(xué)界定自然資源的涵義，有利于更加深入理解和把握中央改革精神實(shí)質(zhì)，有利于自然資源管理職能的定位定向，有利于協(xié)調(diào)改革邊界，以及有利于在實(shí)際工作中為自然資源的調(diào)查、規(guī)劃、保護(hù)、利用和監(jiān)管提供科學(xué)依據(jù)。

通過分析研究認(rèn)為，自然資源在廣義上，應(yīng)該包含一國主權(quán)范圍內(nèi)自然形成的所有空間資源、物質(zhì)資源和能量資源；狹義上的國有自然資源，應(yīng)當(dāng)是僅指法律規(guī)定并授權(quán)的范圍。目前國際上，各國立法一般都采取列舉的方式來界定自然資源的范圍。我國《憲法》將國家所有自然資源類型的表述確定為“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等”。土地雖未被列舉在上述七類之中，但礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都是以土地的形態(tài)（山嶺、荒地、灘涂）存在，或是依附于土地（礦藏、水流、森林、草原）存在，無論哪種自然資源分類體系，都是以土地作為最基本的依托和基礎(chǔ)。相關(guān)立法形式也分別明確了各類自然資源的權(quán)屬。

目前，我國法律有明確規(guī)定的國有自然資源包括13種：礦藏、水資源、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、土地、野生動(dòng)植物資源、無線電頻譜資源、海域、無居民海島和空域。其中，全部為國家所有的自然資源共7種，分別為礦藏、水資源、海域、無居民海島、無線電頻譜資源、野生動(dòng)物資源、城市的土地和空域；森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地6種自然資源，則存在國有和集體所有兩種所有制。

總之，在自然資源管理實(shí)踐中，對(duì)自然資源概念內(nèi)涵的理解和把握，還需要按照“職責(zé)法定”原則，聚焦到法律規(guī)定和賦予自然資源部的職責(zé)范疇，以落實(shí)管理職責(zé)、明晰權(quán)利邊界。

關(guān)于自然資源的屬性與分類研究

自然資源同時(shí)具有自然屬性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性。調(diào)查監(jiān)測(cè)各類自然資源的數(shù)量、布局及權(quán)屬“本底”，是自然資源管理的基本要求和依據(jù)，也是保障自然資源合理利用的前提和基礎(chǔ)。在當(dāng)前自然資源部門體制、職責(zé)統(tǒng)一的前提下，各項(xiàng)空間規(guī)劃亟需依據(jù)統(tǒng)一權(quán)威的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作支撐。

從我國法律對(duì)自然資源及其種類的界定看，自然資源同時(shí)具有系統(tǒng)性、天然性、有限性、空間性等自然屬性（資源屬性），和有用性、稀缺性、用途多樣性等社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性（資產(chǎn)屬性）。調(diào)查監(jiān)測(cè)各類自然資源的數(shù)量、布局及權(quán)屬“本底”，是自然資源管理的基本要求和依據(jù)，也是保障自然資源合理利用的前提和基礎(chǔ)。從俄、德、英、法等為代表的諸多國家經(jīng)驗(yàn)看，開展自上而下的資源調(diào)查是國家事權(quán)，目的是保證國家戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施。

長期以來，我國各類自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)受部門管理體制和方式的影響，由各部門統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、權(quán)屬不清晰、空間交叉重疊甚至相互沖突的問題，尤其是在耕地、林地、草地、灘涂等數(shù)據(jù)上，交叉重疊問題比較突出，對(duì)統(tǒng)一編制空間規(guī)劃及各類規(guī)劃、權(quán)屬管理等帶來巨大影響。

針對(duì)上述問題，2006年12月，國務(wù)院部署開展了第二次全國土地調(diào)查。此次調(diào)查以“國家總體控制”為目標(biāo)，首次采用了統(tǒng)一土地利用分類國家標(biāo)準(zhǔn)、“三下兩上”的政府組織模式以及覆蓋全國的遙感影像調(diào)查底圖，實(shí)現(xiàn)了圖、數(shù)、實(shí)地一致，做到了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（既有資源屬性、又有產(chǎn)權(quán)屬性）的全面、真實(shí)、準(zhǔn)確。而且自2010年開始，全國每年按照第二次全國土地調(diào)查的工作制度、分類標(biāo)準(zhǔn)、組織流程和技術(shù)手段，持續(xù)開展年度變更調(diào)查，及時(shí)更新，維護(hù)了調(diào)查成果的現(xiàn)勢(shì)性。2013年，第二次全國土地調(diào)查成果先后向國務(wù)院常務(wù)會(huì)議、中央政治局常委會(huì)議、中央政治局會(huì)議匯報(bào)并審議通過；經(jīng)中央決策，對(duì)全國和分省土地資源數(shù)據(jù)成果進(jìn)行了公布應(yīng)用。

應(yīng)該說，第二次全國土地調(diào)查不僅較好地解決了土地資源及其承載自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)口徑不統(tǒng)一、地類范圍重疊、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)交叉的問題，其權(quán)威性也不言而喻。座談中，有些專家反映，第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果在應(yīng)用實(shí)踐中受各部門原有數(shù)據(jù)影響，數(shù)據(jù)沖突打架問題仍很突出，在改革中應(yīng)予以切實(shí)關(guān)注并加以解決。

在當(dāng)前自然資源部門體制、職責(zé)統(tǒng)一的前提下，各項(xiàng)空間規(guī)劃亟須依據(jù)統(tǒng)一權(quán)威的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作支撐。許多專家建議，為適應(yīng)各項(xiàng)工作的急需，應(yīng)首先以第二次全國土地調(diào)查及年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)為主，地理國情普查等調(diào)查數(shù)據(jù)為輔，修訂和完善各類自然資源的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以此組織開展空間規(guī)劃和自然資源管理工作。

長遠(yuǎn)而言，應(yīng)以第三次全國土地調(diào)查為契機(jī)，進(jìn)一步完善全國統(tǒng)一規(guī)范的各類自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)體系、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)運(yùn)行模式，以落實(shí)自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)國家事權(quán)。同時(shí)，要加快對(duì)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、法律規(guī)范、管理流程、信息化平臺(tái)的梳理整合，對(duì)各類自然資源調(diào)查歷史數(shù)據(jù)的處理，以修正基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的交叉重疊部分，從根本上解決調(diào)查體制不適應(yīng)，調(diào)查技術(shù)不全面、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不一致等問題。

關(guān)于自然資源與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系研究

將生態(tài)紅線作為核心內(nèi)容納入國土空間規(guī)劃統(tǒng)一劃定；創(chuàng)新自然生態(tài)空間的統(tǒng)一監(jiān)管模式；生態(tài)紅線與保護(hù)區(qū)面積的劃定應(yīng)與保護(hù)政策措施相適應(yīng)。

1自然資源與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系

《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境的定義為“影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”。這一定義既反映了生態(tài)環(huán)境主要的組成要素是各類具有實(shí)體功能的自然資源，也反映了自然資源與環(huán)境的共生關(guān)系。

生態(tài)環(huán)境指與人類密切相關(guān)的，影響人類生活和生產(chǎn)活動(dòng)的各種自然、力量或作用的總和。它與自然資源是相互依存、相互影響的有機(jī)整體，一定條件下還可以相互轉(zhuǎn)化。從功能角度區(qū)分，自然資源體現(xiàn)自然的實(shí)體功能，反映自然對(duì)于人類的直接有用性；生態(tài)環(huán)境體現(xiàn)自然的受納功能和服務(wù)功能，與人類是客體與主體的關(guān)系。

2自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管可能存在的交叉點(diǎn)

由于自然資源和生態(tài)環(huán)境相互依存、相互轉(zhuǎn)化、相互影響，自然資源和生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管，可能會(huì)存在一些交叉。例如，在空間規(guī)劃體系統(tǒng)一構(gòu)建、國土空間管制規(guī)則制定過程中，生態(tài)紅線的劃定、評(píng)價(jià)和監(jiān)督；山水林田湖草的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的分工協(xié)作；自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任清單和監(jiān)管邊界的界定。

3完善自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的建議

一是將生態(tài)紅線作為核心內(nèi)容納入國土空間規(guī)劃統(tǒng)一劃定。生態(tài)紅線的主要載體，是森林、草原、濕地、河流、湖泊等具有自然屬性的國土空間。生態(tài)紅線劃定的根本目的，是通過劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間用途管制，維護(hù)國家生態(tài)安全，即：劃定生態(tài)紅線的根本目的和關(guān)鍵手段，是生態(tài)空間用途管制。而生態(tài)空間用途管制，是國土空間用途管制的重要內(nèi)容，因此，生態(tài)紅線劃定，應(yīng)納入統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威的國土空間規(guī)劃體系，與城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線等一起作為空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，在規(guī)劃編制時(shí)系統(tǒng)考慮，相互協(xié)調(diào)，宜水則水，宜林則林，宜礦則礦，宜建則建，以實(shí)現(xiàn)各類空間的有機(jī)融合和統(tǒng)籌安排，促進(jìn)自然生態(tài)空間的系統(tǒng)保護(hù)。生態(tài)紅線的評(píng)價(jià)、調(diào)整和考核等工作，也應(yīng)納入空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)和考核體系統(tǒng)籌實(shí)施。

二是創(chuàng)新自然生態(tài)空間的統(tǒng)一監(jiān)管模式。集成各行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、自然資源調(diào)查與評(píng)價(jià)、法定規(guī)劃、審批等空間數(shù)據(jù)，構(gòu)建統(tǒng)一的信息庫，作為自然資源監(jiān)管的大平臺(tái)；在原有土地督察部門的基礎(chǔ)上，整合相關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍，以國土空間規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)范圍擴(kuò)大后的自然資源規(guī)劃、利用進(jìn)行有效監(jiān)督，對(duì)資源開發(fā)利用過程中可能造成自然資源浪費(fèi)破壞的行為進(jìn)行規(guī)避和懲治，完善自然資源保護(hù)職責(zé)，各相關(guān)部門需共同促進(jìn)國家自然生態(tài)空間保護(hù)和自然資源的綠色開發(fā)。

三是生態(tài)紅線與保護(hù)區(qū)面積的劃定應(yīng)與保護(hù)政策措施相適應(yīng)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，如果生態(tài)紅線和保護(hù)區(qū)劃定的面積越大，則相應(yīng)的保護(hù)政策越需要有一定的彈性；如果將生態(tài)紅線和保護(hù)區(qū)面積劃實(shí)劃小，則相應(yīng)的管控政策措施則應(yīng)更嚴(yán)更硬。建議在堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)的前提下，自然資源保護(hù)與開發(fā)利用應(yīng)體現(xiàn)“面上保護(hù)，點(diǎn)上開發(fā)”的原則，綜合考慮生態(tài)紅線內(nèi)允許適度的人類活動(dòng)的合理性。建議依據(jù)我國的發(fā)展需求與自然資源國情，科學(xué)劃定生態(tài)紅線面積，并制定切合實(shí)際的管制規(guī)則和政策措施，防止不切實(shí)際的盲目擴(kuò)大劃定面積或搞“一刀切”的政策。

關(guān)于自然資源資產(chǎn)及其管理職責(zé)研究

自然資源資產(chǎn)指具有稀缺性和明確的產(chǎn)權(quán)，并能在今后和未來給所有者帶來經(jīng)濟(jì)收益或其他福利的自然資源。完善自然資源資產(chǎn)管理，重點(diǎn)是明確國有自然資源資產(chǎn)主體和權(quán)利，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的委托代理制度，同時(shí)完善中央企業(yè)國有土地等自然資源資產(chǎn)管理制度。

1自然資源資產(chǎn)的定義

自然資源轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)需要具備稀缺性、有用性、產(chǎn)權(quán)明確三個(gè)基本條件。由此，自然資源資產(chǎn)定義為具有稀缺性、有用性（包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益）及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源。

2015年財(cái)政部印發(fā)的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，已將自然資源資產(chǎn)納入政府資產(chǎn)。根據(jù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，將自然資源資產(chǎn)定義為：會(huì)計(jì)主體過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的，由會(huì)計(jì)主體控制的，預(yù)期能產(chǎn)生服務(wù)潛力或者代理經(jīng)濟(jì)利益流入的經(jīng)濟(jì)資源。綜合以上兩種觀點(diǎn)，自然資源資產(chǎn)應(yīng)定義為指具有稀缺性和明確的產(chǎn)權(quán)，并能在今后和未來給所有者帶來經(jīng)濟(jì)收益或其他福利的自然資源。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將生態(tài)系統(tǒng)和聚居環(huán)境納入自然資源范疇。因此，除了地、礦、林、草、水等能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收入，構(gòu)成產(chǎn)權(quán)主體經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)資源外，具有保護(hù)價(jià)值和公益屬性的生態(tài)環(huán)境，也是重要的自然資源資產(chǎn)。

2國有自然資源資產(chǎn)管理存在的主要問題

一是國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位，權(quán)益不落實(shí)。國有自然資源資產(chǎn)分為已處置的資產(chǎn)和未處置的資產(chǎn)。自然資源部履行所有權(quán)人權(quán)利的部分應(yīng)為未處置的自然資源資產(chǎn)。按照目前法律規(guī)定，國有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)由國務(wù)院代為行使。如，法律規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬國家所有，國務(wù)院行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)”，為此，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革的通知》（國發(fā)〔2007〕29號(hào)）明確了開采礦產(chǎn)資源所得權(quán)益中央與地方的分配關(guān)系。但實(shí)際工作中，絕大部分自然資源的處置權(quán)和收益權(quán)由地方政府行使。完成處置后，這些自然資源不構(gòu)成任何一級(jí)政府的資產(chǎn)項(xiàng)。由此產(chǎn)生的問題是，地方政府開發(fā)、實(shí)際利用這些資源（如濕地、未利用地等），作為所有權(quán)行使人的中央政府，只具有行政管理權(quán)力，在實(shí)際上不能行使資產(chǎn)處置等主體權(quán)利。

按照目前的法律政策框架，自然資源部可以直接行使國有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利的事項(xiàng)，主要是部分礦種礦業(yè)權(quán)的出讓和國有企業(yè)改革過程中的土地資產(chǎn)處置。由于省級(jí)以上政府國有企業(yè)改革劃撥土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)換，既可以通過向市、縣政府補(bǔ)繳出讓金的方式轉(zhuǎn)為出讓土地，也可經(jīng)省級(jí)以上政府批準(zhǔn)以作價(jià)出資（入股）或授權(quán)經(jīng)營進(jìn)行處置。所以，這類資產(chǎn)可以屬于不同層級(jí)政府的資產(chǎn)，但不能構(gòu)成土地所有者資產(chǎn)，同時(shí)由于這類資產(chǎn)仍被政府作為出資進(jìn)入改革后的企業(yè)，按照企業(yè)國有資產(chǎn)法的規(guī)定，應(yīng)由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。

二是部分國有自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬不清，權(quán)能劃分不明確。依據(jù)憲法和法律，我國自然資源資產(chǎn)采取分級(jí)、分部門管理的形式。以土地資源為例，國有林地、草地處置權(quán)限由原國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部設(shè)定；國有林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)、牧場(chǎng)的土地使用權(quán)由國有企業(yè)行使，國家的所有者權(quán)益沒有得到清晰體現(xiàn)。大量的國有土地以作價(jià)出資、入股的方式進(jìn)入國有企業(yè)資產(chǎn)，政府與企業(yè)之間處置權(quán)和收益權(quán)劃定不清。產(chǎn)權(quán)關(guān)系及權(quán)能劃分不清，導(dǎo)致中央政府與地方政府在實(shí)際資源處置權(quán)與所有者行使處置權(quán)之間存在法理邏輯沖突；政府不同機(jī)構(gòu)之間權(quán)力邊界不明確，實(shí)際管理中存在混亂或缺位現(xiàn)象；政府與企業(yè)，特別是與國企之間土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系模糊。

3完善自然資源資產(chǎn)管理的政策建議

一是明確國有自然資源資產(chǎn)主體和權(quán)利。建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的委托代理制度。應(yīng)改革已有按行政權(quán)力管理國有自然資源資產(chǎn)的制度，實(shí)行按經(jīng)濟(jì)權(quán)利管理國有自然資源資產(chǎn)的制度。在依法確立自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的基礎(chǔ)上，根據(jù)生態(tài)文明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、職能分工等要求，重要國有自然資源由自然資源部直接履行資產(chǎn)主體職責(zé)，其他國有自然資源資產(chǎn)由自然資源部縱向委托地方政府代理，橫向委托國資委、林業(yè)草原、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、水利、城建等部門代理，并建立委托代理資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)向自然資源部報(bào)備制度。

二是完善中央企業(yè)國有土地等自然資源資產(chǎn)管理制度。鑒于中央企業(yè)使用的土地屬于中央政府出資購買的資產(chǎn)，而非以所有者身份以土地使用權(quán)直接作為資本形成的資產(chǎn)，因此，在相關(guān)法律完善前，繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有處置政策，自然資源部繼續(xù)履行處置職能，處置后由國有資產(chǎn)管理部門進(jìn)行監(jiān)管。但應(yīng)對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行修改，進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，確實(shí)做到權(quán)責(zé)一致，對(duì)于已處置的自然資源資產(chǎn)要明晰政府與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，明確劃分自然資源部與履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的職能邊界。

關(guān)于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表研究

以自然資源資產(chǎn)實(shí)物量核算起步，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，編制范圍宜界定為相關(guān)法律明確的土地、森林、草原、礦產(chǎn)資源、海洋、濕地、水、其他資源資產(chǎn)八大類，構(gòu)建符合我國國情的自然資源資產(chǎn)核算表式，并逐步發(fā)揮自然資源資產(chǎn)負(fù)債表在自然資源監(jiān)管中的作用，實(shí)現(xiàn)履行自然資源所有者和監(jiān)管者職責(zé)手段的創(chuàng)新。

1對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表涵義的理解

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是反映某一特定時(shí)期(如年末或主要領(lǐng)導(dǎo)任期屆滿)，一個(gè)區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)的核算表。它是某一時(shí)點(diǎn)一定區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)實(shí)物量及價(jià)值量的靜態(tài)體現(xiàn)，是責(zé)任主體保護(hù)、開發(fā)、利用自然資源狀態(tài)的一種客觀反映。

多數(shù)專家和學(xué)者認(rèn)為，其借用會(huì)計(jì)學(xué)上的“資產(chǎn)負(fù)債表”的平衡等式，可用于考核評(píng)價(jià)一個(gè)國家或地區(qū)在一定時(shí)點(diǎn)保有、消耗、補(bǔ)償自然資源資產(chǎn)的自我平衡能力和水平。自然資源負(fù)債表的編制，是對(duì)現(xiàn)有國民生產(chǎn)總值核算體系的完善。從這個(gè)意義上講，開展自然資源的價(jià)值量核算，有其內(nèi)在合理性。建議以自然資源資產(chǎn)的實(shí)物量核算為主，在此基礎(chǔ)上，按照直接價(jià)值來核算自然資源資產(chǎn)價(jià)值量。

也有專家認(rèn)為，在自然資源管理中，自然資源資產(chǎn)更多地體現(xiàn)為實(shí)物數(shù)量的概念，并不一定要體現(xiàn)為價(jià)值量的概念。自然資源價(jià)值量核算非常復(fù)雜，且行政成本很高，另外，價(jià)值量的概念不能同時(shí)反映經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。專家認(rèn)為，自然資源負(fù)債，宜界定為自然資源的消耗與補(bǔ)充之差，是應(yīng)以實(shí)物或勞務(wù)償付的資源環(huán)境責(zé)任。自然資源的消耗，包括正常的消耗（符合可持續(xù)發(fā)展的消耗）和非正常消耗（損毀、浪費(fèi)以及非正常原因造成的減少）。自然資源凈資產(chǎn)，應(yīng)界定為一定區(qū)域內(nèi)期末實(shí)際擁有的不同質(zhì)量的各類主要自然資源的數(shù)量及價(jià)值。因此，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基本關(guān)系等式可表述為：自然資源凈資產(chǎn)=自然資源資產(chǎn)－自然資源負(fù)債。作為一項(xiàng)重要的改革探索，分工明確此項(xiàng)工作由國家統(tǒng)計(jì)局牽頭，建議自然資源主管部門配合國家統(tǒng)計(jì)局做好相關(guān)工作。

2自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的實(shí)踐探索

從國際上看，比較成熟和應(yīng)用廣泛的是聯(lián)合國發(fā)布并數(shù)次更新的綜合環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系（SEEA）。截止到2017年，已有109個(gè)國家響應(yīng)，69個(gè)國家制定了SEEA編制計(jì)劃，美國、加拿大、法國、德國、挪威、荷蘭、英國、日本、印度尼西亞等許多國家和地區(qū)，結(jié)合各國情況進(jìn)行了編制探索實(shí)踐。2015年起，我國在8個(gè)地方開展了編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)，探索對(duì)具有重要生態(tài)功能的土地、林木和水先行進(jìn)行核算，取得了初步成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

但總的來看，我國自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作還處于試點(diǎn)探索階段，核算內(nèi)容上還不全面，空間上尚未全覆蓋，核算范圍僅限于土地、林木、水三種主要資源，少數(shù)地方試點(diǎn)核算了礦產(chǎn)資源；核算層次僅限于實(shí)物量核算，對(duì)資源價(jià)值量的核算理論、方法等尚在摸索中。當(dāng)前，國內(nèi)外實(shí)踐的難點(diǎn)在于：相關(guān)理論基礎(chǔ)還不完善；由實(shí)物量核算到價(jià)值量核算，定價(jià)難度大、工作量大、行政成本高，可操作性不強(qiáng)；基礎(chǔ)數(shù)據(jù)在分類標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)效性、連續(xù)性和一致性上仍存在諸多問題。在相關(guān)的地方試點(diǎn)中，這些問題已經(jīng)有所顯現(xiàn)。

3關(guān)于探索編制自然資產(chǎn)負(fù)債表的建議

一是明確編制范圍。自然資源的種類繁多，編制資產(chǎn)負(fù)債表，應(yīng)當(dāng)就當(dāng)?shù)氐闹饕Y源和優(yōu)勢(shì)資源納入表中進(jìn)行統(tǒng)計(jì)核算。建議主要范圍界定為相關(guān)法律明確的土地、森林、草原、礦產(chǎn)資源、海洋、濕地、水、其他資源資產(chǎn)八大類。

二是以自然資源資產(chǎn)實(shí)物量核算起步，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。通過自然資源資產(chǎn)核算，客觀反映在某一時(shí)點(diǎn)，自然資源資產(chǎn)的種類、數(shù)量、質(zhì)量，以及一定時(shí)間段內(nèi)自然資源資產(chǎn)的變化，全面反映我國自然資源資產(chǎn)“家底”。

三是構(gòu)建符合我國國情的自然資源核算表式。充分考慮我國國土遼闊、資源豐富、區(qū)域差異大的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)一套符合我國自然資源國情的自然資源資產(chǎn)核算表式，既能正確反映自然資源資產(chǎn)實(shí)物量及增減變化情況，又簡便易行，節(jié)約行政成本。

四是逐步發(fā)揮自然資源資產(chǎn)負(fù)債表在自然資源監(jiān)管中的作用。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表作為履行自然資源所有者和監(jiān)管者職責(zé)的創(chuàng)新手段，將會(huì)發(fā)揮越來越重要的作用，但當(dāng)前，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表成果應(yīng)主要立足于為評(píng)價(jià)考核提供基礎(chǔ)信息。

關(guān)于自然資源有償使用制度研究

應(yīng)按照深化要素市場(chǎng)改革的要求，分類推進(jìn)自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)體系建設(shè)。推進(jìn)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，完善陸海統(tǒng)籌的海域使用權(quán)市場(chǎng)，完善以采礦權(quán)為核心的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)市場(chǎng)，建立以用水配額為核心的地方政府間水權(quán)交易市場(chǎng)，并加強(qiáng)礦產(chǎn)資源、生物性資源、水資源市場(chǎng)的監(jiān)管。條件成熟的情況下，將自然資源基于行政權(quán)力的交易，轉(zhuǎn)為基于資產(chǎn)權(quán)利的交易。

1當(dāng)前自然資源有償使用的現(xiàn)狀

自然資源有償使用制度是生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容，也是自然資源部一項(xiàng)重要職責(zé)。按照黨中央、國務(wù)院部署，土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海域海島等六類全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革正在推進(jìn)。其中，國有土地及礦產(chǎn)、海域海島、水資源的有償使用工作已全面展開，國有森林資源和草原資源資產(chǎn)的有償使用改革正在部署試行。集體經(jīng)營建設(shè)用地入市改革正在試點(diǎn)。

有償使用制度是國家行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的體現(xiàn)。界定產(chǎn)權(quán)、明晰產(chǎn)權(quán)是引入市場(chǎng)機(jī)制配置資源、實(shí)現(xiàn)有償使用的前提。目前，國有土地、礦產(chǎn)資源、集體農(nóng)用地及屬于生物資產(chǎn)的林、草產(chǎn)權(quán)制度相對(duì)完善，以土地使用權(quán)、探礦權(quán)與采礦權(quán)，以及耕地、林地、草地的承包經(jīng)營權(quán)等為主體，已初步形成自然資源產(chǎn)權(quán)體系，其他自然資源尚無明確的產(chǎn)權(quán)類型和對(duì)應(yīng)權(quán)能。

另外還存在一些突出問題，譬如，作為資產(chǎn)所有者權(quán)益體現(xiàn)的自然資源有償使用，有的還未實(shí)現(xiàn)有償使用全覆蓋，有的與基于行政權(quán)力的稅費(fèi)關(guān)系相混淆，如現(xiàn)行的資源稅制度中部分體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源有償使用的內(nèi)涵。

2建立統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)體系

總體而言，自然資源資產(chǎn)是以土地、海域等為本底的資產(chǎn)，水資源、礦產(chǎn)資源、生物資產(chǎn)是依附其上的自然資源資產(chǎn)。在我國，土地、海域資源交易是使用權(quán)的交易，林地、草地、耕地等農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)質(zhì)上也是使用權(quán)。因此，應(yīng)按照深化要素市場(chǎng)改革的要求，分類推進(jìn)自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)體系建設(shè)。

一是推進(jìn)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。改革的取向是，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)不可分割，要堅(jiān)定不移地推進(jìn)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)體系和制度的改革目標(biāo)。主要考量是：（1）中央對(duì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)有明確要求，國務(wù)院對(duì)相應(yīng)的管理職能有明確定位；（2）統(tǒng)一自然資源調(diào)查、規(guī)劃、登記以及市場(chǎng)監(jiān)管等，在規(guī)則上要求統(tǒng)一；（3）按照城鄉(xiāng)土地同權(quán)、同價(jià)、同責(zé)的要求，在政策制度上要求統(tǒng)一；（4）對(duì)土地要素市場(chǎng)的監(jiān)管要求統(tǒng)一；（5）對(duì)要素市場(chǎng)信息化平臺(tái)建設(shè)要求統(tǒng)一，不能分割。

二是完善陸海統(tǒng)籌的海域使用權(quán)市場(chǎng)。在統(tǒng)籌陸海規(guī)劃的前提下，屬于用地的部分按土地市場(chǎng)規(guī)則管理，屬于用海的部分，按海域使用權(quán)市場(chǎng)規(guī)則管理。

三是完善以采礦權(quán)為核心的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)市場(chǎng)。明確礦產(chǎn)資源有償使用體現(xiàn)在開采環(huán)節(jié)（只有在開采環(huán)節(jié)才有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移）。進(jìn)一步改革探礦權(quán)管理制度，鼓勵(lì)各類社會(huì)資本參與探礦活動(dòng)。

四是建立以用水配額為核心的地方政府間水權(quán)交易市場(chǎng)。

五是加強(qiáng)礦產(chǎn)資源、生物性資源、水資源市場(chǎng)的監(jiān)管。

在條件成熟的情況下，國有自然資源資產(chǎn)交易管理思路需做調(diào)整。

按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，商品交易屬于資產(chǎn)權(quán)利行為。我國國有自然資源實(shí)行按政府層級(jí)分級(jí)處置制度，其交易更多基于行政權(quán)力，而非資產(chǎn)所有者權(quán)利，因而形成了按交易價(jià)格區(qū)分的使用制度，劃撥被賦予無償?shù)暮x，出讓被賦予有償?shù)暮x，但其法律規(guī)定和實(shí)際操作并非如此。通常情況下，劃撥只是支付了不高于政府取得成本的價(jià)格，并非無償。

因此，按照黨的十九大提出的經(jīng)濟(jì)體制改革必須以產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)等要求，應(yīng)對(duì)自然資源資產(chǎn)交易規(guī)則作出調(diào)整，將自然資源基于行政權(quán)力的交易，轉(zhuǎn)為基于資產(chǎn)權(quán)利的交易。在符合國家規(guī)劃、規(guī)則的前提下，自然資源資產(chǎn)的交易均為市場(chǎng)交易，從而實(shí)現(xiàn)自然資源的全面有償使用。

政府通過用途管制、市場(chǎng)監(jiān)管、利用監(jiān)管等行政措施，加強(qiáng)對(duì)自然資源市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管，對(duì)具有公益性生態(tài)價(jià)值的自然資源實(shí)行特殊保護(hù)。自然資源有償使用既要考慮不同類型資源的差異性，也要考慮與以往行政管理的銜接。

3關(guān)于自然資源管理的國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒研究

對(duì)自然資源實(shí)行綜合統(tǒng)一管理是國際趨勢(shì)。主要國家的自然資源管理機(jī)構(gòu)正向綜合化、產(chǎn)業(yè)化與生態(tài)一體化方向發(fā)展，資源管理、產(chǎn)業(yè)管理、生態(tài)管理和資產(chǎn)管理等職能日趨融合。并通過橫向擴(kuò)權(quán)、縱向簡政、建立協(xié)調(diào)機(jī)制等方式，不斷優(yōu)化自然資源管理職能，并實(shí)現(xiàn)全域生態(tài)管理。

各國自然資源管理模式不盡相同，一般由其基本國情、資源稟賦、發(fā)展階段等因素決定。總的趨勢(shì)是：

一是對(duì)自然資源實(shí)行綜合統(tǒng)一管理是國際趨勢(shì)。在現(xiàn)代信息技術(shù)的推動(dòng)下，主要國家的自然資源管理機(jī)構(gòu)正向綜合化、產(chǎn)業(yè)化與生態(tài)一體化方向發(fā)展，資源管理、產(chǎn)業(yè)管理、生態(tài)管理和資產(chǎn)管理等職能日趨融合。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至少有30多個(gè)國家明確設(shè)立自然資源部，比如俄羅斯、加拿大、菲律賓、巴基斯坦以及南美洲、非洲等國家和地區(qū)；美國、法國、日本、韓國、澳大利亞等國雖無自然資源部之名，卻有自然資源部之實(shí)；德國、英國、南非、巴西、印度等國，自然資源管理職能則分散于多個(gè)管理機(jī)構(gòu)。

二是通過橫向擴(kuò)權(quán)、縱向簡政、建立協(xié)調(diào)機(jī)制等方式，不斷優(yōu)化自然資源管理職能。一方面，立足資源作為基本生產(chǎn)要素，實(shí)行自然資源的全流程立體化管理，如日本國土交通省將資源管理工作放在國家經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的源頭，對(duì)各種自然資源進(jìn)行產(chǎn)業(yè)和生態(tài)并重管理。另一方面，通過簡政和權(quán)力下放，解決中央機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)過多難題。尤其是通過應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，讓中央政府/聯(lián)邦政府有更多精力用于戰(zhàn)略指導(dǎo)、規(guī)劃管理和政策引導(dǎo)。此外，注重綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。比如，美國內(nèi)政部通過設(shè)立各類資源協(xié)調(diào)工作辦公室，向相關(guān)機(jī)構(gòu)派出聯(lián)絡(luò)員或代表，以及利用合作協(xié)議或諒解備忘錄劃清管理界限等方式，有效地解決了管理機(jī)構(gòu)職能交叉問題。

三是以契約方式實(shí)現(xiàn)全域生態(tài)管理。目前，主要國家多對(duì)自然資源與生態(tài)環(huán)境的管理機(jī)構(gòu)采取并行設(shè)置方式，相比較而言，自然資源部門的職能側(cè)重于增強(qiáng)自然資源對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)；環(huán)境管理部門側(cè)重于通過生態(tài)管護(hù)和污染防治改善生活質(zhì)量。加拿大、英國、日本等國采用“契約”方式加強(qiáng)各門類資源管理中的生態(tài)綜合管護(hù)，通過協(xié)調(diào)與合作，實(shí)現(xiàn)全域生態(tài)管理目標(biāo)。以加拿大為例，政府把生態(tài)保護(hù)作為各類資源政策、規(guī)劃和計(jì)劃的組成部分，其他部門的政策、規(guī)劃等都必須滿足生態(tài)管護(hù)的總目標(biāo)。

四是與基本國情和發(fā)展階段相適應(yīng)，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)面積。我國是世界上唯一劃定生態(tài)保護(hù)紅線的國家。國際上在生態(tài)保護(hù)地劃定方面與我國生態(tài)保護(hù)紅線劃定的思路較相似。目前世界主要國家的生態(tài)保護(hù)地劃定大都基于本國國情，面積約在10%~20%左右。比如，美國目前陸地保護(hù)地的區(qū)域相當(dāng)于其陸地面積的16%；加拿大國土和內(nèi)陸水域的10%以及海域的0.7%已經(jīng)被劃入自然生態(tài)保護(hù)地體系；俄羅斯保護(hù)地體系面積約為11%；日本自然生態(tài)保護(hù)地總面積約占14%；德國自然生態(tài)保護(hù)地面積比例在25%以上。