自然資源部解讀國土空間規(guī)劃體系要點摘錄

自然資源部副部長趙龍于5月27日介紹了最新發(fā)布的《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》有關情況，并答記者問?！叭舾梢庖姟鄙婕巴恋乩靡?guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、旅游規(guī)劃的今后調整方向、實施重點等相關內容，也為旅游界人士所關注和熱議。本號在此只摘取要點部分，以期與各位同仁交流。

第一部分

趙龍解讀“若干意見”

一、貫徹黨中央重大決策部署，堅定不移推進“多規(guī)合一”

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。

習近平今年3月再次強調，“要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調整經濟結構、規(guī)劃產業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點、體現(xiàn)本地優(yōu)勢和特色?！?/strong>

各級各類空間規(guī)劃存在規(guī)劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題。

建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用。

堅定不移推進和實施“多規(guī)合一”，形成“一本規(guī)劃、一張藍圖”，建立統(tǒng)一的編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術標準體系，構建統(tǒng)一的基礎信息平臺，形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。

二、堅持科學編制，嚴格實施監(jiān)督

習近平總書記指出，“規(guī)劃科學是最大的效益,規(guī)劃失誤是最大的浪費,規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。

要提高規(guī)劃編制科學性。在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上，科學有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等管控邊界，優(yōu)化國土空間結構布局，保護生態(tài)屏障，開展生態(tài)保護和修復，完善基礎設施和公共服務設施，延續(xù)歷史文脈，突出地域特色。

要強化規(guī)劃實施監(jiān)管權威性。規(guī)劃一經批復，就具有法律效力，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更，堅決防止出現(xiàn)換一屆黨委政府改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。堅持先規(guī)劃、后實施，嚴禁違規(guī)建設；堅持按法定程序修改規(guī)劃，嚴格審批。對國土空間規(guī)劃編制實施過程中的違規(guī)違紀違法行為，要嚴肅追究責任。

三、堅持“放管服”改革，著力提高行政效率

在規(guī)劃審批中，要減少報國務院審批的城市數(shù)量，同時按照“管什么就批什么”原則，精簡規(guī)劃審批內容，重點從目標定位、底線約束、控制性指標、相鄰關系等方面進行控制性審查，大幅壓縮審批時間，提高行政效率；要結合“多規(guī)合一”，推進用地審批和規(guī)劃許可“多審合一”“多證合一”，切實優(yōu)化營商環(huán)境，體現(xiàn)“多規(guī)合一”改革效果。

四、堅持上下聯(lián)動、多方合作、久久為功，一張藍圖干到底

《若干意見》的發(fā)布，標志著國土空間規(guī)劃體系頂層設計和“四梁八柱”基本形成。

建立一個全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系是一項系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就。需要各地區(qū)各部門按照黨中央、國務院部署，明確目標要求，落實主體責任，上下聯(lián)動，形成合力，以釘釘子精神久久為功，一張藍圖干到底。

第二部分

趙龍、莊少勤等答記者問

1、新舊主體功能區(qū)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃等這些空間規(guī)劃，它們之間有什么區(qū)別和新的特點是什么？

新的空間規(guī)劃體系首先是更加注重落實新發(fā)展理念，促進高質量發(fā)展，更加注重堅持以人民為中心，滿足人民對高質量美好生活的愿望，更加致力于提高空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

主要的區(qū)別，具體有幾個方面：

第一，新的規(guī)劃體系有利于實現(xiàn)“多規(guī)合一”。過去的空間規(guī)劃類型很多，同時各個規(guī)劃之間相互協(xié)調不夠，交叉重疊比較多。這次將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃相融合，今后就是一個名稱，叫做國土空間規(guī)劃。同時形成一個平臺，即國土空間基礎信息平臺，形成全國的國土空間規(guī)劃“一張圖”，從而實現(xiàn)規(guī)劃編制更加科學，實施監(jiān)管更加嚴格，這是一個新的特點。

第二，這是體現(xiàn)國家意志的約束性規(guī)劃。這次文件里明確規(guī)定，國土空間規(guī)劃是自上而下編制，同時還規(guī)定下級規(guī)劃要服從上級規(guī)劃，專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃要落實總體規(guī)劃。

第三，這是一個強化規(guī)劃權威的規(guī)劃體系。第一是明確國土空間規(guī)劃的法定性，提到國土空間規(guī)劃一經批準，任何單位和個人不得隨意修改和違規(guī)變更，改變了過去規(guī)劃調整比較隨意、朝令夕改等問題。第二是明確規(guī)定要先規(guī)劃、后實施，各項開發(fā)建設活動要符合規(guī)劃，不能違規(guī)進行建設。第三是規(guī)劃也不是一成不變的，但對規(guī)劃的調整和修改要有嚴格的限制。

限制大致包括以下幾個方面：

一是國家新的重大戰(zhàn)略變化和調整；

二是國家重大建設項目的調整；

三是行政區(qū)劃的調整；

四是在定期評估中，如果發(fā)現(xiàn)規(guī)劃與當?shù)氐慕洕鐣l(fā)展出現(xiàn)了一些不相適應的內容，也可以進行調整。但是這些調整規(guī)定了明確的前置條件，就是必須先征得規(guī)劃原審批機關的同意，才能相應地按程序進行調整；

五是明確嚴格規(guī)劃的實施監(jiān)管，要求管控邊界和約束性指標要落地；

六是對違反規(guī)劃的行為進行嚴格查處。

這些規(guī)定使規(guī)劃在權威性方面更加嚴格，實施監(jiān)管更加嚴格。

第四，這是一個用先進技術支撐的規(guī)劃體系。信息平臺建設也有明確的要求，就是要利用最新的自然資源調查數(shù)據(jù)，應用全國統(tǒng)一的測繪基準和測繪系統(tǒng)，整合各類空間數(shù)據(jù)，利用先進的信息化手段來構建全國統(tǒng)一的空間基礎信息平臺。同時結合各地編制的規(guī)劃，形成全國統(tǒng)一的“一張圖”。就保證了下一步在規(guī)劃實施監(jiān)管方面更加科學，更加有效，手段也更加先進。

最后，這是落實“放管服”改革的規(guī)劃體系。

比如說，減少報國務院審查總體規(guī)劃的城市數(shù)量，二是按照管什么就批什么的原則，重點實行控制性審查，減少過去審查內容承載過多的問題。同時把縣以下的規(guī)劃審批權力交給省級政府，這樣更能提高效率。

2、國土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”具體是指的哪些內容？

這次國土空間規(guī)劃體系的改革是國家系統(tǒng)性、整體性、重構性改革的重要組成部分，國土空間規(guī)劃“四梁八柱”的構建，也是按照國家空間治理現(xiàn)代化的要求來進行的系統(tǒng)性、整體性、重構性構建?？梢园阉唵螝w納為“五級三類四體系”。

從規(guī)劃運行方面來看，我們可以把規(guī)劃體系分為四個子體系：按照規(guī)劃流程可以分成規(guī)劃編制審批體系、規(guī)劃實施監(jiān)督體系，從支撐規(guī)劃運行角度有兩個技術性體系，一是法規(guī)政策體系，二是技術標準體系。

從規(guī)劃層級和內容類型來看，我們可以把國土空間規(guī)劃分為“五級三類”。“五級”是從縱向看，對應我國的行政管理體系，分五個層級，就是國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。當然不同層級規(guī)劃的側重點和編制深度是不一樣的，其中國家級規(guī)劃側重戰(zhàn)略性，省級規(guī)劃側重協(xié)調性，市縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃側重實施性。這里需要說明的是，并不是每個地方都要按照五級規(guī)劃一層一層編，有的地方區(qū)域比較小，可以將市縣級規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃合并編制，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元進行編制。

“三類”是指規(guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關的專項規(guī)劃。

總體規(guī)劃強調的是規(guī)劃的綜合性，是對一定區(qū)域，如行政區(qū)全域范圍涉及的國土空間保護、開發(fā)、利用、修復做全局性的安排。

詳細規(guī)劃強調實施性，一般是在市縣以下組織編制，是對具體地塊用途和開發(fā)強度等作出的實施性安排。詳細規(guī)劃是開展國土空間開發(fā)保護活動，包括實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可，進行各項建設的法定依據(jù)。這次我們特別明確，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，將村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃，進一步規(guī)范了村莊規(guī)劃。

相關的專項規(guī)劃強調的是專門性，一般是由自然資源部門或者相關部門來組織編制，可在國家級、省級和市縣級層面進行編制，特別是對特定的區(qū)域或者流域，比如我們正在開展的長江經濟帶流域，或者城市群、都市圈這種特定區(qū)域，或者特定領域，比如說交通、水利等等，為體現(xiàn)特定功能對空間開發(fā)保護利用作出的專門性安排。這是三類相關專項規(guī)劃的類型。

《若干意見》里面特別強調，新的規(guī)劃要體現(xiàn)戰(zhàn)略性，提高科學性，強化權威性，加強協(xié)調性，注重操作性，要實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。

“多規(guī)合一”以后的國土空間規(guī)劃要在原來的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的基礎上，融合它們的優(yōu)勢，既注重宏觀也注重微觀，既注重自然也注重人文，既有管控也有發(fā)展，既注重技術性能也注重政策性，既要研究實體空間也關注經濟社會問題，既要強調全國的統(tǒng)一性也考慮到地方因地制宜的差異性。

新的國土空間規(guī)劃要按照文件里指出的，要成為能用、好用、管用的規(guī)劃。

所謂“能用”，我理解為要適應新時代要求，適合于國情。

所謂“管用”，就是要能夠解決空間治理和空間發(fā)展的問題。

所謂“好用”就是運行成本要低、效率要高，切實提高空間治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平，為實現(xiàn)兩個一百年的目標和中華民族永續(xù)發(fā)展提供支撐，也為全球生態(tài)文明建設作出我們應有的貢獻。

3、《若干意見》已經對國土空間規(guī)劃提出了路線圖和時間表，應該說這個藍圖我們已經繪出來了，但是如果它真正要落實的話，應該是一個系統(tǒng)的工程，地方政府這一塊接下來應該怎么樣做好進一步的工作？

第一，加強組織領導。

第二，做好前期準備工作。在約束性指標下達之前，各級地方黨委政府要做好前期工作，主要有幾個方面：第一要做好雙評價，第二做好基礎性工作，第三要堅持“開門編規(guī)劃”，第四現(xiàn)在要抓緊同步建立基礎信息平臺，第五統(tǒng)籌規(guī)劃管理的各個環(huán)節(jié)。

4、在民間有很多關于政府規(guī)劃的看法，有的人說“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”，還有人說“政府一換屆，規(guī)劃也就跟著換屆了”。我想問一下我們新的國土空間規(guī)劃體系怎么樣解決規(guī)劃落地困難和朝令夕改這兩個問題。

第一是如何保證規(guī)劃編制的科學性，第二是如何保證規(guī)劃實施監(jiān)管的嚴肅性。所以習近平總書記強調，規(guī)劃的科學是最大的效益，規(guī)劃的失誤是最大的浪費。在科學性方面重點要把握幾個方面：

一是基礎工作要扎實，要做好資源的“雙評價”，要用最新的基礎數(shù)據(jù)和最先進的技術手段來編制規(guī)劃。

二是要體現(xiàn)國家意志，要把黨中央、國務院的決策部署，把國家發(fā)展戰(zhàn)略通過自上而下規(guī)劃編制層層落實。

三是要明確生態(tài)文明建設的要求。

四是要優(yōu)化用地結構和布局。比如如何統(tǒng)籌布局的問題，如何做好基礎設施規(guī)劃的問題，如何滿足基本公共服務的問題，如何做好住房、醫(yī)療、文化、體育、養(yǎng)老、教育等各方面的用地保障，還有如何把社區(qū)構建得更加舒適宜居，有更多的公共開放空間。同時要保證城市的安全，包括公共安全、防災減災安全，這些方面都是規(guī)劃里要充分考慮的。還要傳承歷史文脈，體現(xiàn)風貌特色和地域特征。

五是開門編規(guī)劃，特別強調要公眾參與。

六是發(fā)揮專家的作用。專業(yè)的人干專業(yè)的事。過去遇到過，也聽說過，很多的規(guī)劃調整是由行政來主導的，當然行政主導也沒有錯，但是一定要有專家意見的充分表達，這樣才能保證規(guī)劃的科學性。

七是一些手段的應用，比如城市設計、鄉(xiāng)村營造、大數(shù)據(jù)等等，這些理念和方法要應用進去。

5、國土空間規(guī)劃體系建立有沒有具體的時間表？在新規(guī)劃編制審批完成前，如何與現(xiàn)有的規(guī)劃做好銜接？

第一是到2020年基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立起“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系，實施監(jiān)管體系，法規(guī)政策體系和技術標準體系。

第二是到2025年要健全國土空間規(guī)劃的法規(guī)政策和技術標準體系。

第三是到2035年，和十九大報告給我們設定2035年大的目標是一致的，要全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山青水秀的國土空間開發(fā)保護格局，讓我們國土空間開發(fā)保護能夠達到一個安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。

關于和現(xiàn)有規(guī)劃的銜接。這部分工作我從三個方面展開：

第一，要加快開展全國的國土空間規(guī)劃編制工作。

第二，目前，我們還有一部分法定規(guī)劃在有效期內運行，在新的規(guī)劃沒有完成前的過渡時期內，我們要做的很重要的一項工作，是對現(xiàn)行的城市或者鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，在實施中存在矛盾的差異圖斑進行協(xié)調性、一致性處理，保證營商環(huán)境有一個非常順暢的銜接。

但是在做好協(xié)調性和一致性處理的過程中，有四個“不得突破”：

第一是不得突破我們土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量等約束性指標；

第二是不得突破已經確定的生態(tài)保護紅線和永久基本農田控制線；

第三是不得突破城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃所確定的禁止建設區(qū)等規(guī)劃強制性內容；

第四是不得突破新的國土空間規(guī)劃提出的一些新的管理要求。

這四個“不得突破”是在協(xié)調性和一致性中間的工作底線，是非常重要的。

第三，在規(guī)劃立法方面的工作。目前，《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》都是有效法律，我們要繼續(xù)落實好這些法律，同時要加快國土空間規(guī)劃相關法律法規(guī)的建設工作。

自然資源部也將牽頭抓緊梳理和國土空間規(guī)劃相關的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章，對“多規(guī)合一”改革涉及到要突破現(xiàn)行法律法規(guī)的有關內容要進行梳理，按程序報批，取得授權以后進行實施，做好過渡期內法律法規(guī)的銜接工作。

6、不少人反映包括城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃審批過程十分漫長，請問在這次國土空間規(guī)劃當中，在提高審批效率方面有哪些考慮？

第一，減少報國務院審批總體規(guī)劃的城市數(shù)量。

第二，改變審查的內容。

第三，取消了編制大綱或叫規(guī)劃綱要的審查環(huán)節(jié)。

第四，對于市縣一級不是報國務院批準的城市審查的內容和程序，由省一級人民政府根據(jù)自身的實際情況來確定。