《若干意見》指出：分級分類建立國土空間規(guī)劃。一方面，明確國家、省、市、縣、鄉(xiāng)“五級”規(guī)劃體系，與我國單一制國家實行的五級行政管理體系高度契合，反映了貫徹國家意志、落實基層治理、面向人民群眾的導(dǎo)向，使國土空間總體規(guī)劃向上可以服務(wù)于區(qū)域宏觀戰(zhàn)略落實，向下可以對關(guān)鍵要素實施垂直管理。另一方面，規(guī)劃類型分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃“三類”，彼此間有著緊密的聯(lián)系。
1.五級規(guī)劃：上位規(guī)劃強化自上而下的責(zé)任約束、下位規(guī)劃體現(xiàn)自下而上的權(quán)益維護。
一是國家級規(guī)劃體現(xiàn)空間政策轉(zhuǎn)向。根據(jù)《若干意見》，全國規(guī)劃是對全國國土空間的全局安排、是保護、開發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱。國家級規(guī)劃的定位體現(xiàn)了空間政策轉(zhuǎn)向，強調(diào)通過政策與制度設(shè)計，指引全國國土空間結(jié)構(gòu)性布局和綱領(lǐng)性目標(biāo)的實現(xiàn)，同時形成空間政策集成，為國土空間規(guī)劃法律法規(guī)體系建立奠定基礎(chǔ)。
二是省級規(guī)劃注重協(xié)調(diào)性，明確空間格局。省級規(guī)劃具有實現(xiàn)國家總綱與政策的空間落位與指導(dǎo)市縣規(guī)劃編制的重要承上啟下作用，其協(xié)調(diào)性主要體現(xiàn)在空間發(fā)展權(quán)利下解過程中的區(qū)域平衡，以及對跨區(qū)域重大設(shè)施布局的綜合統(tǒng)籌。
三是市、縣規(guī)劃注重結(jié)構(gòu)引導(dǎo)與底線管控。由于一般的市、縣規(guī)劃不具備直接指導(dǎo)實施管理的精度條件，需制定下位規(guī)劃做進一步的細化與支撐。故市、縣規(guī)劃的編制仍將以結(jié)構(gòu)引導(dǎo)與底線管控為側(cè)重點，組織進行三類空間的綜合布局和“三線”的具體劃定，以“三線”作為底線管控的工具。
四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃側(cè)重實施性與靈活性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃是國土空間總體規(guī)劃體系中直接參與基層社會治理的實施型規(guī)劃，對引導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)有序發(fā)展、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。根據(jù)《若干意見》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃的編制審批以因地制宜為原則，賦予地方政府較大的自由裁量權(quán)。在地域面積小、治理復(fù)雜性低的地區(qū)，市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃可合并同步編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可采取“合并編制、分頭實施”的單元規(guī)劃編制模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃在編制實施的過程中仍會涉及一系列具體細節(jié)問題，需要地方在實踐過程中不斷探索，加以總結(jié)完善。
2.總體規(guī)劃與專項規(guī)劃的關(guān)系：行政區(qū)、特殊區(qū)域、特殊領(lǐng)域統(tǒng)籌相結(jié)合的要素組織配置。
《若干意見》突出強調(diào)了總體規(guī)劃對專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用?？傮w規(guī)劃通常都具有跨區(qū)域、跨專業(yè)部門的綜合統(tǒng)籌功能；相關(guān)專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護利用作出的專門安排；這些與國際上通行做法一致。《若干意見》所體現(xiàn)的行政區(qū)總體規(guī)劃、特殊區(qū)域與特定領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃的特色可以歸納為以下幾方面。
一是按行政區(qū)統(tǒng)籌，側(cè)重底線綜合管控。各級行政區(qū)國土空間總體規(guī)劃中應(yīng)提出對各專項規(guī)劃內(nèi)容的統(tǒng)籌約束，并以底線綜合管控的形式表現(xiàn)出來，既在總體規(guī)劃中為各專項規(guī)劃留出接口，又為各專項規(guī)劃在同一空間中的綜合集成奠定基礎(chǔ)，變“九龍治水”為“五指成拳”。具體而言，總體規(guī)劃除劃定“三線”外，還可以通過劃定生態(tài)公益林、天然林等基本林地、基本草原、濕地、自然岸線、歷史文化線，以及城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點等保護或開發(fā)邊界，對各專項規(guī)劃進行指導(dǎo)約束。
二是依特殊區(qū)域統(tǒng)籌，側(cè)重多要素系統(tǒng)治理。根據(jù)《若干意見》，對海岸帶、自然保護地以及跨行政區(qū)域或流域的特定國土空間，由所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門牽頭編制專項規(guī)劃。這類專項規(guī)劃針對大尺度特殊區(qū)域，以多要素的系統(tǒng)性與耦合性為前提，在山水林田湖草系統(tǒng)治理與統(tǒng)一生態(tài)保護修復(fù)方針的指導(dǎo)下，開展以區(qū)域為尺度的統(tǒng)籌治理。
三是依特定領(lǐng)域統(tǒng)籌，側(cè)重單要素配置并與總體規(guī)劃銜接。涉及空間利用的某一領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃，如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)設(shè)施，軍事設(shè)施，以及生態(tài)環(huán)境保護、文物保護、林業(yè)草原等專項規(guī)劃，由相關(guān)主管部門組織編制。
3.總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃的關(guān)系：因地制宜的多層級傳導(dǎo)體系下要素落地管控。
根據(jù)《若干意見》，詳細規(guī)劃在市縣及以下編制，既需要落實市縣鄉(xiāng)三級總體規(guī)劃的要求，又要綜合體現(xiàn)各專項規(guī)劃的主要內(nèi)容。詳細規(guī)劃直接面向要素的落地管控，需充分保障其在規(guī)劃管理工作中的實施性與適應(yīng)性，宜根據(jù)地方具體情況，建立分類型多層級的中國特色詳細規(guī)劃體系，充分發(fā)揮地方在靈活管理、制度創(chuàng)新方面的積極性。
一方面，城鄉(xiāng)有別。緊扣城市、鄉(xiāng)村兩類地域空間在治理復(fù)雜性、管控重點的差異性，以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為界，實行城鄉(xiāng)有別的詳細規(guī)劃編制管理辦法，以便于落實差異化的空間管控策略。根據(jù)《若干意見》，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)由市縣自然資源主管部門組織編制詳細規(guī)劃，進而以“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”進行用途管制；而城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，按照“應(yīng)編盡編”的原則（不要求全域覆蓋），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃，作為實施許可管理的依據(jù)；其他區(qū)域，可以采取 “約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”進行管制。
另一方面，規(guī)模有別。在同一級行政區(qū)間，各市、縣的面積差異大，導(dǎo)致治理的復(fù)雜性與規(guī)劃管控難度差別很大，詳細規(guī)劃也應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)在規(guī)劃管理中的實際需求，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，設(shè)置差異化的詳細規(guī)劃分級體系。對于規(guī)模大、治理復(fù)雜性高的大城市市轄區(qū)，可建立按片區(qū)、單元（街區(qū)）、地塊等分層級逐步細化的、多類型、多層次、逐級功能傳導(dǎo)的控制性詳細規(guī)劃體系，類似于傳統(tǒng)的中心城區(qū)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃等分級傳導(dǎo)體系，而非僅僅是一種詳細規(guī)劃；而對于規(guī)模較小的城市市轄區(qū)，則可直接編制到地塊單元的精度。需要明確的是，不論存在多少類型和層級，最低層級的詳細規(guī)劃必須存在，并且其精度應(yīng)滿足核發(fā)建設(shè)項目規(guī)劃許可證與審定建設(shè)項目報批的管理要求，不僅能約束指導(dǎo)“建什么”、還能對“建多少”等提出具體要求。?
