問題探討 | 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的困難和出路

2014年上半年，我和幾位特邀咨詢委員、咨詢委員對(duì)陜西省城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)研?？偟母杏X是，陜西省正按中央全面深化改革精神探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的路子，但從試點(diǎn)情況看，多數(shù)地區(qū)開展這項(xiàng)工作困難重重，主要是這些地區(qū)并不具備現(xiàn)行政策所規(guī)定的集體建設(shè)用地入市條件。集體建設(shè)用地難以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，就談不上順利地建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)中遇到的困難

（一）農(nóng)戶宅基地、公益性集體建設(shè)用地未列入允許入市交易的范圍，使陜西多數(shù)農(nóng)村地區(qū)難以形成集體建設(shè)用地市場(chǎng)

我國(guó)目前政策規(guī)定，只有經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地才能入市交易，而陜西省地處我國(guó)西部，屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在改革開放初期和前期，由于經(jīng)濟(jì)落戶，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，特別是鄉(xiāng)村企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)十分落后，到目前為止，全省各地僅有少量的關(guān)、停、并轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村企業(yè)用地和大量的農(nóng)戶宅基地，除此之外，基本不存在其他存量經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地?，F(xiàn)在的政策是將“統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)”建立在經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)之上，這在陜西省以至我國(guó)中、西部的絕大部分地區(qū)來說，實(shí)際上是將農(nóng)村集體建設(shè)用地排斥在了市場(chǎng)大門之外。

從目前陜西省已開展試點(diǎn)的地區(qū)看，入市交易的集體建設(shè)用地，主要是通過撤村并村、村莊治理實(shí)行增減掛鉤后農(nóng)戶宅基地和集體公益性建設(shè)用地節(jié)余出的用地指標(biāo)。該省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，一開始就將農(nóng)村空閑宅基地和廢棄地納入了流轉(zhuǎn)范圍，涌現(xiàn)出了咸陽(yáng)秦都區(qū)利用集體建設(shè)用地建設(shè)工業(yè)園區(qū)，西鄉(xiāng)縣利用集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)中小企業(yè)等典型案例。因此，排斥農(nóng)村空閑宅基地入市和將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)限定在經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍內(nèi)，必然使多數(shù)農(nóng)村地區(qū)難以形成集體建設(shè)用地市場(chǎng)，這樣，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)也就無從談起。

（二）國(guó)家相關(guān)法律、政策不配套，相關(guān)改革進(jìn)展緩慢，制約了集體建設(shè)用地進(jìn)入統(tǒng)一市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的推行。

目前國(guó)家對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏明確、詳盡的法律規(guī)定，且管理力度十分薄弱，致使一些地方以“流轉(zhuǎn)名義”將集體建設(shè)用地要么都國(guó)有化，要么以行政權(quán)代行土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，直接損害了農(nóng)民的利益。如，目前一些地方政府仍然依賴于通過低價(jià)征收農(nóng)村集體土地后高價(jià)出讓獲得收益，不分經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性，大規(guī)模地征收農(nóng)民集體所有的土地；一些地方政府盲目追求政績(jī)，對(duì)“公共利益”擴(kuò)大化解釋，濫用土地征收權(quán)，使農(nóng)村本來應(yīng)該入市交易的土地被納入了征收范圍，農(nóng)民的土地權(quán)益得不到保障。地方政府集管理者與法人于一身，為追求利益最大化，成為土地的壟斷供應(yīng)方，集體建設(shè)用地只有通過征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地之后，才以國(guó)有土地身份進(jìn)入國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)，集體建設(shè)用地市場(chǎng)的建立在絕大部分地區(qū)處于“零狀態(tài)”。

另外，由于相關(guān)部門未能形成共識(shí)，相關(guān)政策配套不到位，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)際上未能與國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)“同權(quán)”，無法對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的實(shí)際價(jià)值和長(zhǎng)期收益進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，無法做到資產(chǎn)量化。金融機(jī)構(gòu)也對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地收益預(yù)期缺乏信心，造成抵押困難；許多企業(yè)也對(duì)受讓農(nóng)村集體建設(shè)用地缺乏信心，甚至不信任。以上這些，都制約了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入統(tǒng)一市場(chǎng)交易的推行。

（三）村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后且管理不嚴(yán)，集體建設(shè)用地進(jìn)入統(tǒng)一市場(chǎng)容易出現(xiàn)盲目流轉(zhuǎn)問題。

目前，我國(guó)已出臺(tái)的各類規(guī)劃存在不協(xié)調(diào)、不一致的問題，特別是許多地方還沒有村級(jí)規(guī)劃，不可避免地使土地用途管制流于形式。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后，基層相關(guān)政府部門對(duì)于本轄區(qū)范圍內(nèi)村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃缺乏嚴(yán)格管理，加之集體建設(shè)用地通過交易確實(shí)能夠帶來比較好的經(jīng)濟(jì)效益，致使個(gè)別地方政府為了追求本地區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，盲目進(jìn)行流轉(zhuǎn)，甚至出現(xiàn)不符合規(guī)劃而為了流轉(zhuǎn)修改或規(guī)避規(guī)劃的現(xiàn)象。

二、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)的思路及建議

（一）將建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)性用途界定在土地流轉(zhuǎn)之后，擴(kuò)大入市流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地范圍。

陜西全省目前共有村莊建設(shè)用地706萬畝，占全省建設(shè)用地總面積的70.9%；農(nóng)戶宅基地占地613萬畝，占村莊建設(shè)用地總面積的86.8%，戶均約0.86畝。由于復(fù)雜的社會(huì)歷史原因，該省農(nóng)戶宅基地存在著相對(duì)分散、戶均占地面積過大、一些地方私建亂占問題突出、普遍存在戶間占地面積不均、在一些地方農(nóng)村村民占新留舊問題普遍、非法轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象多發(fā)等問題,而最為突出的問題還是農(nóng)戶宅基地房空地閑現(xiàn)象日趨增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)測(cè)算，該省農(nóng)村空宅率在10%以上，空閑宅基地約47萬畝。如果將集體建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)性用途界定在土地流轉(zhuǎn)之后（即用于流轉(zhuǎn)的宅基地，轉(zhuǎn)讓之后的用途屬于經(jīng)營(yíng)性的，認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可以流轉(zhuǎn)），這部分空閑宅基地就能進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。同時(shí)，將公益性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的用途為經(jīng)營(yíng)性的，也列入流轉(zhuǎn)范圍。這樣做，不僅有利于農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約集約利用，同時(shí)也為新農(nóng)村建設(shè)帶來巨大的財(cái)富和利益，保障廣大農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，最終打破土地制度上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，真正建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，突破點(diǎn)是解決農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化問題，而最根本的是應(yīng)賦予農(nóng)村集體土地以完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并在法律、政策上允許農(nóng)村集體建設(shè)用地自主入市流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民獲得應(yīng)有的公民權(quán)利和平等的市場(chǎng)交易地位。

（二）積極探索農(nóng)戶宅基地抵押和轉(zhuǎn)讓管理路子。

應(yīng)該看到，允許農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代物權(quán)制度和我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制變革的必然要求，是農(nóng)民對(duì)宅基地及其房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值的追求。同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)，也是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)資本化、解決發(fā)展資金短缺、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑，是貫徹落實(shí)黨的“保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，完善宅基地制度”精神的重要措施。但現(xiàn)行法律、政策限制了農(nóng)戶宅基地的流動(dòng)，農(nóng)戶宅基地不得抵押或買賣，要轉(zhuǎn)讓也只限定在本村組范圍內(nèi)。而在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，農(nóng)村私下賣房或抵押農(nóng)家房屋以獲取借款資金，已成為一些地方農(nóng)村一大普遍現(xiàn)象，有些地方政府為了解決農(nóng)民發(fā)家致富的資金，以及空閑宅基地的退出問題，已經(jīng)在做這方面的嘗試工作。國(guó)土資源管理部門也在探索、研究農(nóng)戶宅基地抵押和轉(zhuǎn)讓管理路子。

因此，建議國(guó)土資源部結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，研究出臺(tái)農(nóng)戶宅基地抵押和轉(zhuǎn)讓管理辦法，制定合理的有條件的農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范農(nóng)戶宅基地抵押和轉(zhuǎn)讓行為。以買賣為例，可設(shè)定若干限定性條件：堅(jiān)持現(xiàn)有《土地管理法》的基本規(guī)定，即農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的初始取得只能是一次，出售、出租后不可再次申請(qǐng)；嚴(yán)格限制買賣雙方條件，規(guī)定賣方只有提供已有其他住房時(shí)才可出賣，買方僅能購(gòu)買一處宅基地及其住宅；只有房地一體時(shí)才可流轉(zhuǎn)，未建房屋的宅基地不得流轉(zhuǎn)，等等。

農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)，從目前情況看，可分區(qū)域、有差別、按步驟推進(jìn)。第一步，可以先開放宅基地租賃市場(chǎng)，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)外人員都可以承租。第二步，適當(dāng)放開宅基地的抵押和轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。第三步，在農(nóng)村社會(huì)保障體系完善時(shí)，可以考慮完全放開宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。應(yīng)盡快對(duì)農(nóng)民擁有的符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地給予確權(quán)登記發(fā)證，超面積的宅基地實(shí)行有償使用但不列入登記發(fā)證面積，盡快制訂農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，使宅基地依法有序流轉(zhuǎn)。

（三）徹底改革征地制度。

改革征地制度，應(yīng)該用產(chǎn)權(quán)和法律約束政府的征收土地行為。杯子是用來喝水的還是用來插花的，商店買出是一個(gè)價(jià)，不會(huì)因使用人用途不同而定出不同的價(jià)格。征地也應(yīng)該是這樣，不能因?yàn)槭墙?jīng)營(yíng)性的或公益性的，征地價(jià)格就有區(qū)別。規(guī)劃和土地用途是政府根據(jù)社會(huì)需要確定的，那么，規(guī)劃造成的利益上的差異，應(yīng)該由政府承擔(dān)，而不能由被征地農(nóng)民承擔(dān)。改革征地制度的目標(biāo)，應(yīng)該是廢除我國(guó)現(xiàn)行的征地制度，建立起以下這樣的制度：經(jīng)營(yíng)性用地，由用地者直接向農(nóng)民集體購(gòu)買；公益性用地，也一律按市場(chǎng)價(jià)征收購(gòu)買，實(shí)行市場(chǎng)購(gòu)買制，即由政府直接向農(nóng)民集體購(gòu)買，實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)平等，保護(hù)農(nóng)民利益。

黨的十八大報(bào)告指出，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，最根本、最有效的途徑是確立以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)的征地補(bǔ)償原則，廢除現(xiàn)行由政府決定的以年產(chǎn)值為基礎(chǔ)的倍數(shù)補(bǔ)償政策，賦予農(nóng)民作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的談判地位，參照土地改變用途后的市場(chǎng)價(jià)格，經(jīng)協(xié)商確定補(bǔ)償費(fèi)用。還應(yīng)建立征地“公眾參與”機(jī)制，明確農(nóng)村集體、農(nóng)民個(gè)人和公眾對(duì)征地補(bǔ)償?shù)暮侠硇杂刑岢霎愖h的權(quán)力；建立合理的征地糾紛調(diào)解機(jī)制，政府可以建立土地仲裁機(jī)構(gòu),但必須明確最終的審理和裁決權(quán)屬于法院。

（四）制定有效的土地收益分配政策，加快農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)。

農(nóng)村集體和農(nóng)民將集體建設(shè)用地用于流轉(zhuǎn)的目的，是要分享城鎮(zhèn)化過程中土地的差級(jí)收益，因此制定合理的土地收益政策，首先要合理限定政府、集體的收益分配比例，確保農(nóng)民合法收益的最大化。同時(shí)，要將城鄉(xiāng)結(jié)合部的高額土地利潤(rùn)，平衡給升值空間相對(duì)較小的農(nóng)村，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。在社會(huì)保障制度不健全的情況下，農(nóng)村土地又承載著社會(huì)保障的功能，因此必然會(huì)減低農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，必然會(huì)給城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)帶來阻力。為了促進(jìn)建設(shè)用地市場(chǎng)的發(fā)展，必須相應(yīng)的構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系，以此來保證失地農(nóng)民的最低生活水平。

農(nóng)民社會(huì)保障的內(nèi)容，應(yīng)包括最低生活保障、農(nóng)民醫(yī)療保障、農(nóng)民養(yǎng)老保障和為農(nóng)民提供受教育與培訓(xùn)保障等。